李克實 中國人才研究會副會長

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《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《規(guī)劃》建議）中特別提出了“國家治理效能得到新提升”，將其作為一項非常重要的工作。今天我們就“學(xué)習(xí)五中全會精神，提升政府治理效能”這一話題進行交流。

《規(guī)劃》建議提出，要實現(xiàn)“社會主義民主法治更加健全，社會公平正義進一步彰顯，國家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮，行政效率和公信力顯著提升”的目標。“更加完善”就是不斷完善，“顯著提升”就是能讓人認識到、感受到的提升。“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”。基層推行政策制度相對較慢，比如機構(gòu)改革從中央到省、市、地、縣一級一級推行，到基層可能要一兩年甚至更長時間。并且基層最貼近老百姓生活，對基層治理水平，老百姓感受最直接，所以要把它作為一個工作重點。

《規(guī)劃》建議還提出了使“國家治理效能得到新提升”的途徑，即“加快轉(zhuǎn)變政府職能。”具體包括“建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，全面實行政府權(quán)責(zé)清單制度。持續(xù)優(yōu)化市場化法治化國際化營商環(huán)境。實施涉企經(jīng)營許可事項清單管理，加強事中事后監(jiān)管，對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)實行包容審慎監(jiān)管。”“加強事中事后監(jiān)管”表明過去重審批、輕監(jiān)管的問題正在不斷扭轉(zhuǎn)。“對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)實行包容審慎監(jiān)管”就是保護創(chuàng)新，允許對新生事物的探索。“健全重大政策事前評估和事后評價制度”，事前防范風(fēng)險要有科學(xué)評估，要經(jīng)過科學(xué)合理的程序。在事后，也要對事情進行評價。怎樣讓納稅人的錢花在刀刃上，引導(dǎo)事業(yè)按照正確的方向前進，建立評價制度非常重要。“暢通參與政策制定的渠道，提高決策科學(xué)化、民主化、法治化水平。推進政務(wù)服務(wù)標準化、規(guī)范化、便利化，深化政務(wù)公開。深化行業(yè)協(xié)會、商會和中介機構(gòu)改革”。行業(yè)協(xié)會、商會等在社會發(fā)展中作用重大，其成長與行業(yè)發(fā)展同步，同時也是行業(yè)發(fā)展需要的過程，并不屬于行政化的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。目前行會發(fā)展發(fā)揮出的作用有限，在構(gòu)成機構(gòu)、組成人員、一些章程的履行上還存在一些問題，因此我們要通過深化改革讓它盡可能發(fā)揮作用。

今天我們圍繞《規(guī)劃》建議中以上兩段話，從三個話題出發(fā)展開討論：一是人民政府的基本職能，二是政府職能的變化，三是如何提升國家治理效能。

一、人民政府的基本職能

（一）什么是政府？

廣義上講，政府指國家立法、行政、司法等公共機關(guān)的總和，是代表社會公共權(quán)力的概念，泛指各類國家權(quán)力機構(gòu)，包括一切依法享有制定法律、執(zhí)行和貫徹法律，以及解釋和應(yīng)用法律的公共權(quán)力的機構(gòu)。

（二）政府職能

政府職能分為中央政府職能和地方政府職能，中央政府的職能范圍包括立法、軍事、外交等，地方政府職能主要是履行、執(zhí)行、貫徹中央政府政策。

1.中央政府職能

中央政府職能分為政治職能、經(jīng)濟職能、文化職能、社會職能四個方面。具體來看：

（1）政治職能指政府為維護國家統(tǒng)治階級的利益，對外保護國家安全，對內(nèi)維持社會秩序的職能，包括軍事保衛(wèi)、國際外交、社會治安、政權(quán)建設(shè)。國際外交是國家主權(quán)的體現(xiàn)，地方政府不能代表國家行使外交職權(quán)。政權(quán)建設(shè)指政權(quán)的維系，維護政權(quán)的穩(wěn)定。

（2）經(jīng)濟職能是政府為促進國家經(jīng)濟發(fā)展，對社會經(jīng)濟生活進行管理的職能，包括經(jīng)濟調(diào)節(jié)、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理四個方面。經(jīng)濟調(diào)節(jié)是通過政府干預(yù)彌補市場調(diào)節(jié)的不足。市場監(jiān)管與直接管理不同，直接管理是取得許可之后才能做，市場監(jiān)管是對取得許可后做的過程進行監(jiān)督和管理，對違規(guī)現(xiàn)象進行制約。社會管理包括戶籍、檔案及城市生活等各個方面的市政。

（3）文化職能指政府為滿足人民日益增長的文化生活需要，依法對文化事業(yè)實施的管理。它是加強社會主義精神文明建設(shè)，促進經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保證。具體包括四方面內(nèi)容：一是發(fā)展科學(xué)技術(shù)。科學(xué)技術(shù)發(fā)展需要國家整體規(guī)劃來推進，以國家投資來保障。因為市場化是短期行為，而科學(xué)技術(shù)大多為中長期項目，市場化難以為科技發(fā)展提供穩(wěn)定的經(jīng)濟支撐。二是發(fā)展教育。從學(xué)前教育到小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)，教育發(fā)展也是一個漫長的過程，只有政府才能穩(wěn)定維系它的發(fā)展。三是發(fā)展文化事業(yè)，特別是精品文化，比如老百姓喜聞樂見的地方小調(diào)。要發(fā)展精品文化，沒有政府的支持很難做到。四是發(fā)展衛(wèi)生體育事業(yè)。衛(wèi)生指公共衛(wèi)生，包括生活中的飲水衛(wèi)生等；發(fā)展體育運動目的是增強全民的身體素質(zhì)。

（4）社會職能即國家提供公共服務(wù)，完善社會管理的職能。這類事務(wù)一般具有社會公共性，無法完全由市場解決，應(yīng)當由政府從全社會的角度加以引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和管理。具體包括四方面內(nèi)容：一是調(diào)節(jié)社會分配和組織社會保障的職能；二是保護生態(tài)環(huán)境和自然資源的職能；三是促進社會化服務(wù)體系建立的職能；四是保障和提高人口質(zhì)量的職能。“促進社會化服務(wù)體系建立”即由政府搭建一個立體的服務(wù)框架，為個人安居樂業(yè)提供水電、供暖、住宅、交通等基本條件，還包括由政府主導(dǎo)的對流動人口的戶籍管理等內(nèi)容。“保障和提高人口質(zhì)量”主要通過保障人的生活質(zhì)量、飲食安全等來促進人體健康，提高人的身體素質(zhì)。

2.地方政府職能

地方政府職能是指地方政府在國家和地方事務(wù)中所起的作用或承擔的職責(zé)。地方政府有三大職能：建設(shè)職能、社會保障職能、社會事業(yè)發(fā)展職能。地方政府職能基本是在國家制定的法規(guī)之下，結(jié)合自身地方特點來履行的。

（三）什么是人民政府？

我國是人民政府，不同于西方資本主義國家的政府。我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。”工人階級領(lǐng)導(dǎo)、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)、人民民主專政、社會主義國家這四個要點說明了我國的國體，決定了我國政府是人民行使權(quán)力的行政機關(guān)。“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”人民政府的根本宗旨就是為人民服務(wù)。

我國政府體現(xiàn)了三個非常鮮明的特性：

階級性。政府代表階級利益，人民政府代表的是無產(chǎn)階級利益。階級性是政府的靈魂，政府的階級性是其賴以建立的社會關(guān)系和社會環(huán)境所規(guī)定的，是國家的階級性在政府基本特性方面的體現(xiàn)。政府活動按照統(tǒng)治階級利益的要求對社會進行政治統(tǒng)治和政治管理，這是一個根本立場問題。作為政府的本質(zhì)特征，政府的階級性對于政府及其活動具有主導(dǎo)性的作用，并且貫穿在政府的機構(gòu)構(gòu)成、制度設(shè)置、政策制定、價值倡導(dǎo)和各種實際活動中。

權(quán)威性。政府的權(quán)威性體現(xiàn)在國家的強制性和合法性兼施。政府權(quán)力與其所統(tǒng)治和管理的社會成員之間是命令——服從關(guān)系，只有在這種關(guān)系中，政府的職能才能得到實現(xiàn)。政府在符合法律規(guī)范條件下，以法規(guī)、條例等方式規(guī)定的事公民必須照辦。比如公安機關(guān)，作為人民民主專政的重要工具，它具有武裝性質(zhì)的國家行政力量與刑事司法力量，是一個強制性機構(gòu)，擁有至高無上的依法行政權(quán)力。

但是對合法性的認可是以多數(shù)社會成員的認同為基礎(chǔ)的，也就是說，通過法律程序必須得到多數(shù)社會成員的同意，如果多數(shù)成員不認同，法規(guī)立法程序就有問題。

公共性。政府的公共性表現(xiàn)在維護國家主權(quán)和公民安全、維護公民共同和永久利益、維護社會秩序與公平、促進科學(xué)進步和改善人民生活水平。公共性的特征可以概括為維護公共安全和公共利益。

我們可以從狹義和廣義兩個角度來理解政府的公共服務(wù)職能。狹義理解是以公民直接感受到的吃得好了、物價低了、房子大了、交通便利了來衡量，用政府職能中公民直接感受到的部分減掉管理的部分，剩下的就是公共服務(wù)。廣義的理解認為間接受惠亦具有公共性。政府職能和公共服務(wù)職能是分不開的，政府職能中的強制部分也屬于公共服務(wù)，因為逮捕罪犯可以提高公民的安全性。同樣的道理，管理部分也屬于公共服務(wù)。我比較認同廣義的概念，不是沒有得到直接好處就沒有公共服務(wù)。按照這樣理解，如果存在完全不具有公共性的政府職能，就應(yīng)該將這種職能從政府職能中剔除。換言之，政府做的所有事都應(yīng)具有公共性，沒有公共性的事政府不應(yīng)該管。公共服務(wù)的原則在于八個字：公平、必須、普惠、有限。公平指法規(guī)之下人人平等；必須指政府服務(wù)的必須性，它不是可有可無的；普惠指讓所有人受益；有限指公共資源是有限的，我們只能盡可能滿足而不是無限制滿足人們的需求。

伴隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和各方面實力的增強，我們的公共服務(wù)水平是可以不斷提高。比如大家對健康的重視、對疾病的理解，與幾十年前已經(jīng)不可同日而語。從前很少有人了解糖尿病是什么概念，現(xiàn)測血糖數(shù)值一高就會認真排查是不是得了糖尿病。包括現(xiàn)在的醫(yī)療環(huán)境和水平，跟從前比都有相當大程度的提升。

政府公共服務(wù)職能分為五大類：

第一，安全類公共服務(wù)。包括國防安全、社會治安、環(huán)境安全、交通安全、設(shè)施安全、信息安全、食品安全、藥品安全、氣候安全等。在安全方面，我們每年都有新收獲和進步，比如隨著高速路和交通管制體系的發(fā)展，因交通導(dǎo)致死亡的人數(shù)顯著下降。

第二，基礎(chǔ)類公共服務(wù)。包括基本衣食住行、空氣和水源、寒冷地區(qū)取暖、城市污水垃圾排放、公共醫(yī)療、就業(yè)等基本生活保障。

第三，發(fā)展類公共服務(wù)。包括教育、文化、科學(xué)普及、科學(xué)研究、公共產(chǎn)品技術(shù)更新，基礎(chǔ)性、預(yù)測性、遠期性公共產(chǎn)品開發(fā)等。隨著國家越來越富強，人民生活水平不斷提升，政府要不斷豐富公共服務(wù)的內(nèi)容、水平、范圍。

第四，援助類公共服務(wù)。公民遇到突發(fā)性的災(zāi)難、危及生存的事件或遭受不公平對待等需要援助的情況時，政府要提供災(zāi)難援助、貧困援助、醫(yī)療援助、法律援助等。例如游客被封在雪山里，政府出動大量力量搜救，最后成功救出游客等。

第五，信息類公共服務(wù)。此類服務(wù)旨在讓老百姓在最短時間內(nèi)獲取必要的公共信息，具體包括主流媒介信息、公益信息、市政通告、天氣預(yù)報、法律信息、政府服務(wù)信息、交通、物流等服務(wù)信息。