基層是黨和政府聯(lián)系人民群眾的紐帶，是服務(wù)人民群眾的平臺(tái)，是國家治理的基礎(chǔ)?；A(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖?；鶎又卫眢w系是我國國家治理體系的“地基”與“底座”，是提高基層治理能力的組織體系保障，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中居于基礎(chǔ)性地位，發(fā)揮支撐性作用。作為全國首個(gè)“鎮(zhèn)改市”，浙江省龍港市借助撤鎮(zhèn)設(shè)市的歷史契機(jī)，設(shè)置15個(gè)市級(jí)黨政機(jī)構(gòu)、不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），構(gòu)建起了“大部制、扁平化”的治理結(jié)構(gòu)，為探索簡約高效的基層治理體制提供了新路徑、新樣板。構(gòu)建簡約高效的基層治理體制，著力點(diǎn)在于政府與群眾之間的兩大接口。第一個(gè)是人民群眾找政府的接口，第二個(gè)是政府找人民群眾的接口，基層的這兩個(gè)接口都離不開橫向大部門體制與扁平化管理。

橫向大部門制：推動(dòng)基層治理結(jié)構(gòu)從繁瑣走向簡約

如果說高層的大部門制是決策的大部門制，那么基層的大部門制則是執(zhí)行的大部門體制，側(cè)重立足基層、直接面向群眾綜合性進(jìn)行社會(huì)管理、公共服務(wù)。在政府傳統(tǒng)治理模式之下，上下同構(gòu)的組織架構(gòu)設(shè)置、過度分工的基層治理機(jī)構(gòu)設(shè)置，使得基層政府職責(zé)體系、基層治理資源走向分散化、碎片化。基層群眾辦事找政府，實(shí)質(zhì)上變?yōu)檎叶鄠€(gè)部門和機(jī)構(gòu)，不可避免地產(chǎn)生群眾“多頭跑”“來回跑”“反復(fù)跑”現(xiàn)象，難以實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)的便利化。在基層，實(shí)現(xiàn)職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門制，實(shí)現(xiàn)行政審批、政務(wù)服務(wù)集中化，推進(jìn)“云端制”，是國家治理現(xiàn)代化在基層的必然要求。政府傳統(tǒng)治理模式之下的政府社會(huì)管理，在基層往往表現(xiàn)為政出多門、多層執(zhí)法、多頭執(zhí)法，廣大企業(yè)和人民群眾多有抱怨。推進(jìn)綜合執(zhí)法、進(jìn)一步整合行政執(zhí)法隊(duì)伍，繼續(xù)探索跨領(lǐng)域、跨部門綜合執(zhí)法，推動(dòng)執(zhí)法重心下移，切實(shí)提高行政執(zhí)法能力水平，是構(gòu)建簡約高效的基層治理體制的大勢(shì)所趨。

實(shí)現(xiàn)職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門制在基層治理中優(yōu)勢(shì)凸顯。一是有利于進(jìn)一步精簡基層治理機(jī)構(gòu)，使機(jī)構(gòu)職責(zé)配置直接面向服務(wù)人民群眾，而不是單純對(duì)應(yīng)上級(jí)部門。二是有利于進(jìn)一步減少職責(zé)分散、扯皮，提高基層治理能力。三是有利于進(jìn)一步提高基層治理的整體性，緊緊圍繞服務(wù)人民群眾打造整體性政府、無縫隙政府。近年來，大部門體制持續(xù)在基層治理改革與創(chuàng)新中得到了應(yīng)用和推廣，出現(xiàn)了“大部門制走基層”現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面大部制改革、新區(qū)（含開發(fā)區(qū)）和自貿(mào)區(qū)大部制改革、縣域大部制改革、“一枚印章管審批”“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”等。要強(qiáng)化大部制配套機(jī)制建設(shè)，著力優(yōu)化上下對(duì)接機(jī)制、左右協(xié)調(diào)機(jī)制、內(nèi)外協(xié)同機(jī)制，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，把大部制優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為基層治理效能。龍港市統(tǒng)籌設(shè)置15個(gè)市級(jí)黨政機(jī)構(gòu)后要順利運(yùn)行，依賴于上級(jí)黨委政府及其部門的關(guān)心、愛護(hù)和制度化的支持。

縱向扁平化管理：推動(dòng)基層治理結(jié)構(gòu)從低效走向高效

扁平化管理是構(gòu)建高效率組織體系、提升基層治理效能的必然選擇。黨的十九屆四中全會(huì)決定指出，“實(shí)行扁平化管理，形成高效率組織體系”。

為什么要實(shí)行扁平化管理？其一，這是解決我國條塊矛盾的必然選擇。“上面千把錘，下面一根釘”。層級(jí)愈多，對(duì)基層的分割愈甚。應(yīng)鼓勵(lì)基層把條線力量與資源整合到基層平臺(tái)。其二，這是治理重心下移、提升基層治理能力的必然選擇。當(dāng)前，事責(zé)日趨下沉與基層治理基礎(chǔ)薄弱的矛盾依然存在，應(yīng)鼓勵(lì)將基層直接服務(wù)民眾必需的權(quán)力、資源、財(cái)力、人力下沉到基層，讓優(yōu)秀公務(wù)員聰明才智直接服務(wù)于社會(huì)、直接服務(wù)于民眾。其三，這是降低治理成本的必然選擇。龍港市借助撤鎮(zhèn)設(shè)市后不設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），確實(shí)是新時(shí)代的新生事物，各方應(yīng)保護(hù)這種地方治理創(chuàng)新。其四，這是大數(shù)據(jù)時(shí)代信息技術(shù)對(duì)上層建筑的必然要求。尤其是對(duì)于行政區(qū)域面積相對(duì)較小的地區(qū)，減少中間層級(jí)、擴(kuò)大管理幅度、實(shí)行扁平化管理更具優(yōu)勢(shì)和條件。應(yīng)推進(jìn)數(shù)字政府與智能政府建設(shè)，運(yùn)用“云端制”優(yōu)化基層治理運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)基層治理從勞動(dòng)密集型向科技密集型轉(zhuǎn)變。數(shù)字政府和智能政府的實(shí)質(zhì)是政府運(yùn)用數(shù)據(jù)進(jìn)行精準(zhǔn)治理，依靠數(shù)字政府提供滴灌式服務(wù)，依靠智能政府更多地提供主動(dòng)式服務(wù)推送。云端制的大平臺(tái)和小的前端結(jié)構(gòu)，屬于與大數(shù)據(jù)時(shí)代、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的組織模式。統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，既是云端制真正的物質(zhì)基礎(chǔ)，又是“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿”的可靠保障，更是“前端一窗受理，后臺(tái)業(yè)務(wù)協(xié)同”的命門所在。云端制的關(guān)鍵是打通數(shù)據(jù)壁壘、提高實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享程度。云端制不僅使得部門間、政府層級(jí)間的協(xié)作走向大規(guī)模、實(shí)時(shí)化、社會(huì)化，而且促使政府與社會(huì)依托統(tǒng)一平臺(tái)協(xié)同創(chuàng)造公共價(jià)值。

〔作者系中央黨校（國家行政學(xué)院）公共管理教研部副主任、教授〕