二、為什么要進行“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革

為什么要進行“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革的問題，也就是為什么要以街道（鄉(xiāng)）管理體制改革為突破口的問題。2019年2月份，北京印發(fā)《關(guān)于加強新時代街道工作的意見》。《意見》高度概括了街道在城市基層治理當(dāng)中的作用：街道是城市管理和社會治理的基礎(chǔ)，是鞏固基層政權(quán)、落實黨和國家路線方針政策的依托，是聯(lián)系和服務(wù)群眾的紐帶，在超大城市基層治理體系中發(fā)揮著不可替代的中樞作用。通過這段話，我們可以理解到，街道在城市基層治理體系中發(fā)揮著不可替代的中樞作用。

（一）對亞洲四個超大城市的考察與借鑒

在這方面，我們考察并借鑒了亞洲四個超大城市的基層治理體制，分別是日本東京、韓國首爾、中國臺北、中國香港。

日本東京實行的是“兩級政府、三級管理”的基層治理體制。東京市區(qū)的面積約為626平方公里，人口將近1000萬人，分為23個特別區(qū)，有市、區(qū)兩級政府，平均每個區(qū)的面積是27平方公里，管轄人口是41萬人。市、區(qū)都是自治體。為了適應(yīng)特大城市的發(fā)展需要、更方便地為居民提供服務(wù)，1974年，東京在23個特別區(qū)政府之下設(shè)立了地域中心。地域中心作為區(qū)政府的派出機構(gòu)，并不是一級獨立的政府，類似于我們的街道辦事處。每個地域中心管轄人口一般是3-4萬人，在整個市區(qū)的分布非常廣，一般都處于地鐵或電車站等交通很便利的地方。居民一般步行10分鐘就可以到達地域中心，辦理一些政務(wù)事項，如辦理證件、交稅等。同時，地域中心還為老人、兒童等特殊群體提供服務(wù)，支持市民和公益團體的活動。地域中心的工作人員全部都是公務(wù)員，工作經(jīng)費也全部來自政府的財政撥款。

韓國首爾實行的也是“兩級政府、三級管理”的體制。兩級政府分別是首爾特別市和25個自治區(qū)。首爾的面積約為600平方公里，人口約為1000萬人。在兩級政府之下，首爾設(shè)立了區(qū)政府下派的名為“洞”的行政機構(gòu)。每個“洞”的平均管轄面積一般是1.4平方公里，管轄人口是2.5萬人。“洞”的主要職能就是面向居民的政務(wù)服務(wù)、處理糾紛，轄區(qū)市容環(huán)境、市政設(shè)施，保障居民生活的安定。由于“洞”是區(qū)政府的下派機構(gòu)，并不能充分表達居民的利益訴求，而且職能與區(qū)政府有一定的重疊。所以，1990年以來，韓國政府對“洞”進行了改革：首先將“洞”的大多數(shù)行政事務(wù)移交給區(qū)政府，同時精簡人員；其次以“洞”為單位開展社區(qū)建設(shè)，將“洞”改為“住民自治中心”，既承擔(dān)原有行政職能，又擔(dān)負社區(qū)管理職責(zé)，引導(dǎo)社區(qū)居民關(guān)注并參與社區(qū)事務(wù)，推行居民自治，是一個兼有行政和自治功能的機構(gòu)。

我國臺灣省臺北市的基層治理體制是“一級政府、三級管理”的模式。臺北市面積約為270平方公里，人口約為270萬人。市政府下設(shè)12個行政區(qū)，區(qū)并不是自治體，每個區(qū)設(shè)區(qū)公所，區(qū)下面再設(shè)“里”。每個“里”的管轄人口一般是1200-3600人。“里”設(shè)辦事處，是區(qū)政府的派出機構(gòu)，沒有獨立的法律地位。“里”這一級組織一般是由代表民意的里長、公務(wù)員身份的里干事和領(lǐng)長來組成。

我國香港特別行政區(qū)政府實行的是“一級政府、兩級管理”的基層治理體制。其管理架構(gòu)只有一級政府，也就是香港特區(qū)政府。香港特區(qū)政府將全港劃分為18個區(qū)，區(qū)不是一級政府，只實行一級管理。

這四個城市中，面積和人口規(guī)模都很大的東京和首爾實行的基層治理體制都是“兩級政府、三級管理”的體制，對北京這樣的超大城市的基層治理體制建設(shè)，提供了一些經(jīng)驗。

（二）街道辦事處的發(fā)展歷史

1.20世紀50年代的發(fā)展

中華人民共和國剛剛成立時，各地的基層治理五花八門、沒有統(tǒng)一。1953年，中央政務(wù)院派出調(diào)查組。經(jīng)過充分的調(diào)查論述，時任北京市委第一書記的彭真同志向中央提交了一份調(diào)研報告，即《關(guān)于城市街道辦事處、居民委員會組織和經(jīng)費問題的報告》。《報告》提出，為了把很多不屬于工廠、企業(yè)、機關(guān)、學(xué)校的無組織的街道居民組織起來，為了減輕區(qū)政府和公安派出所的負擔(dān)，還需要設(shè)立市或區(qū)政府的派出機關(guān)——街道辦事處。《報告》得到了中央肯定，彭真同志的建議也被中央采納。1954年，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》對我國城市街道行政體制的統(tǒng)一形式進行了規(guī)定：市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會在必要的時候，經(jīng)上一級人民委員會批準，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機關(guān)。這是我國首次以法律形式對街道辦事處的性質(zhì)及其設(shè)置做出了明確的規(guī)定。

同年，《城市街道辦事處組織條例》出臺?！稐l例》進一步對街道辦事處的地位、性質(zhì)、規(guī)模、任務(wù)、機構(gòu)、人員編制以及設(shè)立程序等做了明確和具體的規(guī)定：十萬人口以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，應(yīng)當(dāng)設(shè)立街道辦事處；街道辦事處的管轄區(qū)域，一般地應(yīng)當(dāng)同公安派出所的管轄區(qū)域相同；街道辦事處的任務(wù)如下：辦理市、市轄區(qū)的人民委員會有關(guān)居民工作的交辦事項，指導(dǎo)居民委員會的工作，反映居民的意見和要求；街道辦事處設(shè)主任一人，設(shè)專職干部三人至七人……

所以，在中華人民共和國成立初期，出于管理的需要，為了緩解區(qū)政府和公安派出所的壓力，我們成立了街道辦事處這一級區(qū)政府派出機關(guān)，作為單位制的一個補充。當(dāng)時的街道辦事處機構(gòu)設(shè)置方面，我們明確提出，不設(shè)內(nèi)設(shè)機構(gòu)。從專職干部3-7人，我們可以看出，當(dāng)時的街道辦事處是一個功能比較單一、結(jié)構(gòu)比較單一、人員比較少的政府組織。

2.改革開放以來的變化

改革開放以后，隨著我國城市的經(jīng)濟、社會等各方面的體制改革以及經(jīng)濟、社會轉(zhuǎn)型，整個國家發(fā)生了很大變化。在基層治理方面，單位制受到了很大沖擊，逐漸解體，個人從單位人轉(zhuǎn)變成了社會人。同時，我們城市化的進程是不斷加快的，大量農(nóng)村人口進城，城市人口規(guī)模不斷增加。經(jīng)濟體制改革促進多種經(jīng)濟形式的出現(xiàn)和發(fā)展，如非公經(jīng)濟大量發(fā)展，越來越多的人在國有經(jīng)濟以外的企業(yè)或機構(gòu)里工作，新的經(jīng)濟、社會組織也在大量涌現(xiàn)。還有一點就是，城市管理重心也是在逐步下移的。改革開放以前，城市管理重心主要集中在市一級的政府；改革開放以后，隨著社會形勢的變化，城市管理重心逐步向區(qū)和街道的層級下移。這樣的形式變化使得街道辦事處的職能不斷增加，人員和內(nèi)設(shè)機構(gòu)也在不斷增加。

3.學(xué)界討論與實踐創(chuàng)新

隨著上述這些變化，街道辦事處出現(xiàn)了很多問題。這時，對于街道辦事處這個機構(gòu)，實踐部門、學(xué)術(shù)界開始了很多探索和創(chuàng)新。尤其在2009年，國家廢除了《城市街道辦事處組織條例》后，對于街道辦事處該怎么發(fā)展的問題，實踐部門、學(xué)術(shù)界都在探索和創(chuàng)新。總的來說，實踐部門、學(xué)術(shù)界有四個觀點：一是把街道建成一級政府；二是實行“虛區(qū)實街”，即虛化區(qū)政府、做實街道辦事處；三是減少管理層級、撤銷街道辦事處，有些地方已經(jīng)在嘗試這一觀點的實踐探索，如安徽銅陵、貴州貴陽；四是維持街道辦的派出機構(gòu)性質(zhì)。

改革開放尤其是90年代以來，北京也一直在探索基層治理體制，在1998年到2004年的幾年間，市委先后召開了五次城管會（城市管理工作會），旨在探索和創(chuàng)新區(qū)、街道以及社區(qū)層面的基層治理體制機制。

第一次城管會于1998年召開，核心內(nèi)容是要解決街道不辦企業(yè)的問題。街道的支出是由市級財政來提供的，當(dāng)時的情況是，因為市級財政有限，街道層面的支出只有40%，剩下的60%要靠各個街道辦事處自己來經(jīng)營、創(chuàng)收，以解決經(jīng)費不足、財政資金不足的問題。所以，第一次城管會明確提出街道不辦企業(yè)，支出由財政全額保障，工作人員都是公務(wù)員，目的是把街道工作的重心轉(zhuǎn)移到城市管理上來。

第二次城管會于1999年召開，核心內(nèi)容是理順市、區(qū)兩級的財權(quán)和事權(quán)，下放一部分市一級的管理權(quán)限到區(qū)、縣。我們前兩次城管會的主要目的都是要完善“兩級政府、三級管理”的體制。其中，1998年的改革著重的是街道層面，到了1999年，我們發(fā)現(xiàn)只有街道層面的改革還不能完善“兩級政府、三級管理”的體制。所以，第二次城管會就提出下放一些管理權(quán)限到區(qū)、縣，以便更好地發(fā)揮區(qū)一級政府在城市治理、社會管理中的作用。

第三次城管會于2001年召開，核心內(nèi)容是要在全市推進社區(qū)建設(shè)。第四次城管會于2002年召開，核心內(nèi)容是圍繞社區(qū)建設(shè)繼續(xù)研究社區(qū)建設(shè)面臨的一些深層次的問題。所以說，第三次和第四次的城管會的主題都圍繞著社區(qū)建設(shè)。

第五次城管會于2004年召開，核心內(nèi)容依然是聚焦街道的體制改革，一是明確了街道的定位和職能，即明確提出要堅持街道辦事處是區(qū)政府派出機構(gòu)的定位，明確其主要職責(zé)包括統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展、監(jiān)督專業(yè)管理、組織公共服務(wù)、指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)四個方面，對于厘清街道辦事處的性質(zhì)、定位以及職責(zé)起到了深遠作用；二是提出了“條專塊統(tǒng)”的理念，即剝離街道辦事處的專業(yè)管理職責(zé)，推進政府部門的專業(yè)管理到位，其目的是為了強化街道辦事處綜合管理、統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展的職能。同時，第五次城管會也對街道的內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行了調(diào)整。

（三）北京迎來城市轉(zhuǎn)型期

隨著2008年奧運會的召開、社會工作委員會的建立以及2014年習(xí)近平總書記在北京視察時發(fā)表“2·26”重要講話，北京逐步進入了深度的城市轉(zhuǎn)型期。這個城市轉(zhuǎn)型期的主要體現(xiàn)是：一是在功能定位上更加注重“城”向“都”的轉(zhuǎn)變；二是在發(fā)展方式上繼續(xù)由聚集資源求增長向疏解功能謀發(fā)展轉(zhuǎn)變，即北京是全國第一個率先提出減量發(fā)展的城市，在疏解功能方面更加積極地疏解“非首都功能”；三是在發(fā)展動能上正在實現(xiàn)從要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變，也就是按照到2020年人口不能突破2300萬的要求，建設(shè)用地是逐年減少的，北京必須要實現(xiàn)發(fā)展動能的轉(zhuǎn)變，向創(chuàng)新要效益；四是在城市治理上從政府主導(dǎo)型向精治共治法治轉(zhuǎn)變，即要實現(xiàn)精細化管理就要靠精治共治法治。

在這樣一個城市轉(zhuǎn)型期的背景下，我們的基層治理并不能完全適應(yīng)轉(zhuǎn)型的需要，還存在著一些問題和挑戰(zhàn)：

第一，街道的職能定位不清。

第二，職責(zé)無限膨脹。比如，我們?nèi)ソ值勒{(diào)研時，發(fā)現(xiàn)街道干部說得最多的一句話就是“街道工作是個筐，什么都往里裝”，這也是因為職能定位不清晰導(dǎo)致的。

第三，街道辦事處統(tǒng)籌手段欠缺。街道辦事處是實行屬地管理、承擔(dān)屬地責(zé)任的，應(yīng)該進行綜合管理、統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展。但是，街道辦事處在統(tǒng)籌手段這一方面是欠缺的。

第四，責(zé)權(quán)不對等。這個問題就是前面三個問題導(dǎo)致的，也是街道存在的一個最大的問題。街道辦事處的同志總有一種“小馬拉大車”的感覺，也就是責(zé)任很重，但相應(yīng)的資源、權(quán)力很有限，使他們覺得負荷太重。

第五，街道管轄的規(guī)模大小不一。比如，海淀區(qū)的曙光街道管轄的人口達到了40萬人。

第六，街道內(nèi)設(shè)機構(gòu)過多過細。隨著社會的發(fā)展，現(xiàn)在有的街道辦事處的科室達到了20多個。

第七，工作人員與協(xié)管員嚴重倒掛。因為編制有限、職責(zé)不斷膨脹，街道辦事處不得不聘用大量的協(xié)管員，于是形成了工作人員和協(xié)管員在人員結(jié)構(gòu)、數(shù)量上的倒掛局面。

第八，街居關(guān)系不明晰。居委會理論上是一個自治組織，但現(xiàn)在行政化的傾向很嚴重，成為了街道辦事處的一條腿，承擔(dān)了大量的行政事項。

第九，治理理念需要創(chuàng)新。這個問題主要是指在基層治理中，共治的理念還不是很深入。

第十，基層黨建要加強。只有加強基層黨建，基層黨組織的引領(lǐng)作用才能得到更好地發(fā)揮。

可以說，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革正是以街道管理體制的改革為突破口，針對基層治理方面的問題和挑戰(zhàn)，得以不斷推進的。