二、為什么要進(jìn)行“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革

為什么要進(jìn)行“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革的問題，也就是為什么要以街道（鄉(xiāng)）管理體制改革為突破口的問題。2019年2月份，北京印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代街道工作的意見》。《意見》高度概括了街道在城市基層治理當(dāng)中的作用：街道是城市管理和社會(huì)治理的基礎(chǔ)，是鞏固基層政權(quán)、落實(shí)黨和國家路線方針政策的依托，是聯(lián)系和服務(wù)群眾的紐帶，在超大城市基層治理體系中發(fā)揮著不可替代的中樞作用。通過這段話，我們可以理解到，街道在城市基層治理體系中發(fā)揮著不可替代的中樞作用。

（一）對(duì)亞洲四個(gè)超大城市的考察與借鑒

在這方面，我們考察并借鑒了亞洲四個(gè)超大城市的基層治理體制，分別是日本東京、韓國首爾、中國臺(tái)北、中國香港。

日本東京實(shí)行的是“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的基層治理體制。東京市區(qū)的面積約為626平方公里，人口將近1000萬人，分為23個(gè)特別區(qū)，有市、區(qū)兩級(jí)政府，平均每個(gè)區(qū)的面積是27平方公里，管轄人口是41萬人。市、區(qū)都是自治體。為了適應(yīng)特大城市的發(fā)展需要、更方便地為居民提供服務(wù)，1974年，東京在23個(gè)特別區(qū)政府之下設(shè)立了地域中心。地域中心作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，并不是一級(jí)獨(dú)立的政府，類似于我們的街道辦事處。每個(gè)地域中心管轄人口一般是3-4萬人，在整個(gè)市區(qū)的分布非常廣，一般都處于地鐵或電車站等交通很便利的地方。居民一般步行10分鐘就可以到達(dá)地域中心，辦理一些政務(wù)事項(xiàng)，如辦理證件、交稅等。同時(shí)，地域中心還為老人、兒童等特殊群體提供服務(wù)，支持市民和公益團(tuán)體的活動(dòng)。地域中心的工作人員全部都是公務(wù)員，工作經(jīng)費(fèi)也全部來自政府的財(cái)政撥款。

韓國首爾實(shí)行的也是“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的體制。兩級(jí)政府分別是首爾特別市和25個(gè)自治區(qū)。首爾的面積約為600平方公里，人口約為1000萬人。在兩級(jí)政府之下，首爾設(shè)立了區(qū)政府下派的名為“洞”的行政機(jī)構(gòu)。每個(gè)“洞”的平均管轄面積一般是1.4平方公里，管轄人口是2.5萬人。“洞”的主要職能就是面向居民的政務(wù)服務(wù)、處理糾紛，轄區(qū)市容環(huán)境、市政設(shè)施，保障居民生活的安定。由于“洞”是區(qū)政府的下派機(jī)構(gòu)，并不能充分表達(dá)居民的利益訴求，而且職能與區(qū)政府有一定的重疊。所以，1990年以來，韓國政府對(duì)“洞”進(jìn)行了改革：首先將“洞”的大多數(shù)行政事務(wù)移交給區(qū)政府，同時(shí)精簡人員；其次以“洞”為單位開展社區(qū)建設(shè)，將“洞”改為“住民自治中心”，既承擔(dān)原有行政職能，又擔(dān)負(fù)社區(qū)管理職責(zé)，引導(dǎo)社區(qū)居民關(guān)注并參與社區(qū)事務(wù)，推行居民自治，是一個(gè)兼有行政和自治功能的機(jī)構(gòu)。

我國臺(tái)灣省臺(tái)北市的基層治理體制是“一級(jí)政府、三級(jí)管理”的模式。臺(tái)北市面積約為270平方公里，人口約為270萬人。市政府下設(shè)12個(gè)行政區(qū)，區(qū)并不是自治體，每個(gè)區(qū)設(shè)區(qū)公所，區(qū)下面再設(shè)“里”。每個(gè)“里”的管轄人口一般是1200-3600人。“里”設(shè)辦事處，是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，沒有獨(dú)立的法律地位。“里”這一級(jí)組織一般是由代表民意的里長、公務(wù)員身份的里干事和領(lǐng)長來組成。

我國香港特別行政區(qū)政府實(shí)行的是“一級(jí)政府、兩級(jí)管理”的基層治理體制。其管理架構(gòu)只有一級(jí)政府，也就是香港特區(qū)政府。香港特區(qū)政府將全港劃分為18個(gè)區(qū)，區(qū)不是一級(jí)政府，只實(shí)行一級(jí)管理。

這四個(gè)城市中，面積和人口規(guī)模都很大的東京和首爾實(shí)行的基層治理體制都是“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的體制，對(duì)北京這樣的超大城市的基層治理體制建設(shè)，提供了一些經(jīng)驗(yàn)。

（二）街道辦事處的發(fā)展歷史

1.20世紀(jì)50年代的發(fā)展

中華人民共和國剛剛成立時(shí)，各地的基層治理五花八門、沒有統(tǒng)一。1953年，中央政務(wù)院派出調(diào)查組。經(jīng)過充分的調(diào)查論述，時(shí)任北京市委第一書記的彭真同志向中央提交了一份調(diào)研報(bào)告，即《關(guān)于城市街道辦事處、居民委員會(huì)組織和經(jīng)費(fèi)問題的報(bào)告》?！秷?bào)告》提出，為了把很多不屬于工廠、企業(yè)、機(jī)關(guān)、學(xué)校的無組織的街道居民組織起來，為了減輕區(qū)政府和公安派出所的負(fù)擔(dān)，還需要設(shè)立市或區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)——街道辦事處?！秷?bào)告》得到了中央肯定，彭真同志的建議也被中央采納。1954年，《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》對(duì)我國城市街道行政體制的統(tǒng)一形式進(jìn)行了規(guī)定：市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會(huì)在必要的時(shí)候，經(jīng)上一級(jí)人民委員會(huì)批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)。這是我國首次以法律形式對(duì)街道辦事處的性質(zhì)及其設(shè)置做出了明確的規(guī)定。

同年，《城市街道辦事處組織條例》出臺(tái)。《條例》進(jìn)一步對(duì)街道辦事處的地位、性質(zhì)、規(guī)模、任務(wù)、機(jī)構(gòu)、人員編制以及設(shè)立程序等做了明確和具體的規(guī)定：十萬人口以上的市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市，應(yīng)當(dāng)設(shè)立街道辦事處；街道辦事處的管轄區(qū)域，一般地應(yīng)當(dāng)同公安派出所的管轄區(qū)域相同；街道辦事處的任務(wù)如下：辦理市、市轄區(qū)的人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)，指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作，反映居民的意見和要求；街道辦事處設(shè)主任一人，設(shè)專職干部三人至七人……

所以，在中華人民共和國成立初期，出于管理的需要，為了緩解區(qū)政府和公安派出所的壓力，我們成立了街道辦事處這一級(jí)區(qū)政府派出機(jī)關(guān)，作為單位制的一個(gè)補(bǔ)充。當(dāng)時(shí)的街道辦事處機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，我們明確提出，不設(shè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。從專職干部3-7人，我們可以看出，當(dāng)時(shí)的街道辦事處是一個(gè)功能比較單一、結(jié)構(gòu)比較單一、人員比較少的政府組織。

2.改革開放以來的變化

改革開放以后，隨著我國城市的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面的體制改革以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)型，整個(gè)國家發(fā)生了很大變化。在基層治理方面，單位制受到了很大沖擊，逐漸解體，個(gè)人從單位人轉(zhuǎn)變成了社會(huì)人。同時(shí)，我們城市化的進(jìn)程是不斷加快的，大量農(nóng)村人口進(jìn)城，城市人口規(guī)模不斷增加。經(jīng)濟(jì)體制改革促進(jìn)多種經(jīng)濟(jì)形式的出現(xiàn)和發(fā)展，如非公經(jīng)濟(jì)大量發(fā)展，越來越多的人在國有經(jīng)濟(jì)以外的企業(yè)或機(jī)構(gòu)里工作，新的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織也在大量涌現(xiàn)。還有一點(diǎn)就是，城市管理重心也是在逐步下移的。改革開放以前，城市管理重心主要集中在市一級(jí)的政府；改革開放以后，隨著社會(huì)形勢(shì)的變化，城市管理重心逐步向區(qū)和街道的層級(jí)下移。這樣的形式變化使得街道辦事處的職能不斷增加，人員和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也在不斷增加。

3.學(xué)界討論與實(shí)踐創(chuàng)新

隨著上述這些變化，街道辦事處出現(xiàn)了很多問題。這時(shí)，對(duì)于街道辦事處這個(gè)機(jī)構(gòu)，實(shí)踐部門、學(xué)術(shù)界開始了很多探索和創(chuàng)新。尤其在2009年，國家廢除了《城市街道辦事處組織條例》后，對(duì)于街道辦事處該怎么發(fā)展的問題，實(shí)踐部門、學(xué)術(shù)界都在探索和創(chuàng)新?？偟膩碚f，實(shí)踐部門、學(xué)術(shù)界有四個(gè)觀點(diǎn)：一是把街道建成一級(jí)政府；二是實(shí)行“虛區(qū)實(shí)街”，即虛化區(qū)政府、做實(shí)街道辦事處；三是減少管理層級(jí)、撤銷街道辦事處，有些地方已經(jīng)在嘗試這一觀點(diǎn)的實(shí)踐探索，如安徽銅陵、貴州貴陽；四是維持街道辦的派出機(jī)構(gòu)性質(zhì)。

改革開放尤其是90年代以來，北京也一直在探索基層治理體制，在1998年到2004年的幾年間，市委先后召開了五次城管會(huì)（城市管理工作會(huì)），旨在探索和創(chuàng)新區(qū)、街道以及社區(qū)層面的基層治理體制機(jī)制。

第一次城管會(huì)于1998年召開，核心內(nèi)容是要解決街道不辦企業(yè)的問題。街道的支出是由市級(jí)財(cái)政來提供的，當(dāng)時(shí)的情況是，因?yàn)槭屑?jí)財(cái)政有限，街道層面的支出只有40%，剩下的60%要靠各個(gè)街道辦事處自己來經(jīng)營、創(chuàng)收，以解決經(jīng)費(fèi)不足、財(cái)政資金不足的問題。所以，第一次城管會(huì)明確提出街道不辦企業(yè)，支出由財(cái)政全額保障，工作人員都是公務(wù)員，目的是把街道工作的重心轉(zhuǎn)移到城市管理上來。

第二次城管會(huì)于1999年召開，核心內(nèi)容是理順市、區(qū)兩級(jí)的財(cái)權(quán)和事權(quán)，下放一部分市一級(jí)的管理權(quán)限到區(qū)、縣。我們前兩次城管會(huì)的主要目的都是要完善“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的體制。其中，1998年的改革著重的是街道層面，到了1999年，我們發(fā)現(xiàn)只有街道層面的改革還不能完善“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的體制。所以，第二次城管會(huì)就提出下放一些管理權(quán)限到區(qū)、縣，以便更好地發(fā)揮區(qū)一級(jí)政府在城市治理、社會(huì)管理中的作用。

第三次城管會(huì)于2001年召開，核心內(nèi)容是要在全市推進(jìn)社區(qū)建設(shè)。第四次城管會(huì)于2002年召開，核心內(nèi)容是圍繞社區(qū)建設(shè)繼續(xù)研究社區(qū)建設(shè)面臨的一些深層次的問題。所以說，第三次和第四次的城管會(huì)的主題都圍繞著社區(qū)建設(shè)。

第五次城管會(huì)于2004年召開，核心內(nèi)容依然是聚焦街道的體制改革，一是明確了街道的定位和職能，即明確提出要堅(jiān)持街道辦事處是區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)的定位，明確其主要職責(zé)包括統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展、監(jiān)督專業(yè)管理、組織公共服務(wù)、指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)四個(gè)方面，對(duì)于厘清街道辦事處的性質(zhì)、定位以及職責(zé)起到了深遠(yuǎn)作用；二是提出了“條專塊統(tǒng)”的理念，即剝離街道辦事處的專業(yè)管理職責(zé)，推進(jìn)政府部門的專業(yè)管理到位，其目的是為了強(qiáng)化街道辦事處綜合管理、統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展的職能。同時(shí)，第五次城管會(huì)也對(duì)街道的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整。

（三）北京迎來城市轉(zhuǎn)型期

隨著2008年奧運(yùn)會(huì)的召開、社會(huì)工作委員會(huì)的建立以及2014年習(xí)近平總書記在北京視察時(shí)發(fā)表“2·26”重要講話，北京逐步進(jìn)入了深度的城市轉(zhuǎn)型期。這個(gè)城市轉(zhuǎn)型期的主要體現(xiàn)是：一是在功能定位上更加注重“城”向“都”的轉(zhuǎn)變；二是在發(fā)展方式上繼續(xù)由聚集資源求增長向疏解功能謀發(fā)展轉(zhuǎn)變，即北京是全國第一個(gè)率先提出減量發(fā)展的城市，在疏解功能方面更加積極地疏解“非首都功能”；三是在發(fā)展動(dòng)能上正在實(shí)現(xiàn)從要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，也就是按照到2020年人口不能突破2300萬的要求，建設(shè)用地是逐年減少的，北京必須要實(shí)現(xiàn)發(fā)展動(dòng)能的轉(zhuǎn)變，向創(chuàng)新要效益；四是在城市治理上從政府主導(dǎo)型向精治共治法治轉(zhuǎn)變，即要實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理就要靠精治共治法治。

在這樣一個(gè)城市轉(zhuǎn)型期的背景下，我們的基層治理并不能完全適應(yīng)轉(zhuǎn)型的需要，還存在著一些問題和挑戰(zhàn)：

第一，街道的職能定位不清。

第二，職責(zé)無限膨脹。比如，我們?nèi)ソ值勒{(diào)研時(shí)，發(fā)現(xiàn)街道干部說得最多的一句話就是“街道工作是個(gè)筐，什么都往里裝”，這也是因?yàn)槁毮芏ㄎ徊磺逦鷮?dǎo)致的。

第三，街道辦事處統(tǒng)籌手段欠缺。街道辦事處是實(shí)行屬地管理、承擔(dān)屬地責(zé)任的，應(yīng)該進(jìn)行綜合管理、統(tǒng)籌轄區(qū)發(fā)展。但是，街道辦事處在統(tǒng)籌手段這一方面是欠缺的。

第四，責(zé)權(quán)不對(duì)等。這個(gè)問題就是前面三個(gè)問題導(dǎo)致的，也是街道存在的一個(gè)最大的問題。街道辦事處的同志總有一種“小馬拉大車”的感覺，也就是責(zé)任很重，但相應(yīng)的資源、權(quán)力很有限，使他們覺得負(fù)荷太重。

第五，街道管轄的規(guī)模大小不一。比如，海淀區(qū)的曙光街道管轄的人口達(dá)到了40萬人。

第六，街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)過多過細(xì)。隨著社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)在有的街道辦事處的科室達(dá)到了20多個(gè)。

第七，工作人員與協(xié)管員嚴(yán)重倒掛。因?yàn)榫幹朴邢?、職?zé)不斷膨脹，街道辦事處不得不聘用大量的協(xié)管員，于是形成了工作人員和協(xié)管員在人員結(jié)構(gòu)、數(shù)量上的倒掛局面。

第八，街居關(guān)系不明晰。居委會(huì)理論上是一個(gè)自治組織，但現(xiàn)在行政化的傾向很嚴(yán)重，成為了街道辦事處的一條腿，承擔(dān)了大量的行政事項(xiàng)。

第九，治理理念需要?jiǎng)?chuàng)新。這個(gè)問題主要是指在基層治理中，共治的理念還不是很深入。

第十，基層黨建要加強(qiáng)。只有加強(qiáng)基層黨建，基層黨組織的引領(lǐng)作用才能得到更好地發(fā)揮。

可以說，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革正是以街道管理體制的改革為突破口，針對(duì)基層治理方面的問題和挑戰(zhàn)，得以不斷推進(jìn)的。