四、當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能的核心

轉(zhuǎn)變政府職能，歷來是深化行政體制改革的核心，也是深化黨和國家機構(gòu)改革的重要任務(wù)?！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》指出，轉(zhuǎn)變政府職能，是深化黨和國家機構(gòu)改革的重要任務(wù)。要堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機制弊端，圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，加強和完善政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護職能，調(diào)整優(yōu)化政府機構(gòu)職能，全面提高政府效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。這一部分，我想和大家主要交流的就是，使市場在資源配置中起決定性作用是打通政府職能轉(zhuǎn)變的“最后一公里”。

轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵，這是1988年改革時提出的一個鮮明觀點，它既是一面旗幟，也是一個口號，更是一個奮斗的方向。我們在轉(zhuǎn)變政府職能方面，是取得了歷史性成就的。黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變。黨的十八大報告再次強調(diào)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。這是我國政府職能轉(zhuǎn)變的一個總的方向。我習(xí)慣把它概括為“政府創(chuàng)造環(huán)境、人民創(chuàng)造財富”。

那么，我們的政府職能到底有哪些？1993年，我們對政府職能的定位是宏觀調(diào)控、社會管理、公共服務(wù)；2003年，黨和國家對政府職能的定位是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)；2018年，黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》進一步把政府職能體系概括為五個方面，即經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護職能。

時至今日，我們在轉(zhuǎn)變政府職能方面是有歷史性進步的。

（一）以“五位一體”為軸線構(gòu)建政府職能體系

國務(wù)院機構(gòu)改革是黨和國家機構(gòu)改革的一個有機組成部分，它是以“五位一體”為軸線構(gòu)建政府職能體系的?，F(xiàn)在的政府職能，就是為了支撐和保障經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)。

（二）以“科學(xué)行政、依法行政、效能行政”三合一為軸心探索現(xiàn)代政府治理方式

從科學(xué)行政的角度來說，現(xiàn)代政府的治理方式至少有四項：一是綜合治理，二是系統(tǒng)治理，三是源頭治理，四是協(xié)同治理。從依法行政的角度來說，最基本、最重要的治理方式就是依法治理。從效能行政的角度來說，就是績效治理，全面實施績效管理是為了更好地實施績效治理。

（三）使市場在資源配置中起決定性作用是政府職能轉(zhuǎn)變的“最后一公里”

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

2014年5月26日，習(xí)近平總書記強調(diào)，提出使市場在資源配置中起決定性作用，是我們黨對中國特色社會主義建設(shè)規(guī)律認(rèn)識的一個新突破，是馬克思主義中國化的一個新的成果，標(biāo)志著社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展進入了一個新階段。只有使市場在資源配置中起決定性作用，政府才能騰出精力減稅降費，才能騰出財力加快人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè)，也才能真正做到“政府創(chuàng)造環(huán)境、人民創(chuàng)造財富”。

怎樣才能使市場在資源配置中起決定性作用，并讓它落地生根、開花結(jié)果？就是要根據(jù)黨中央部署，深入推進簡政放權(quán)，將市場化改革進行到底，徹底斷掉依靠政府行政權(quán)力拉動經(jīng)濟增長的根。切入點就是“兩個清理”：一是清理政府直接配置市場資源的規(guī)模，最大限度減少政府對市場資源的直接配置；二是清理政府直接配置經(jīng)濟資源的職能，最大限度減少政府對市場活動的直接干預(yù)。實際上，“兩個清理”的重點是清理政府直接配置的土地資源和財政資源；“兩個清理”的最終目的是使市場在資源配置中起決定性作用，并讓它落地生根，最終創(chuàng)新政府配置資源的方式，提高資源配置的效率和公平性，必須由政府配置的經(jīng)濟資源也應(yīng)該采納市場規(guī)則、市場價格以及市場競爭。

我前面一直強調(diào)使市場在資源配置起決定性作用，但同時也要嚴(yán)格限定使市場在資源配置中起決定性作用的適用范圍。比如，在公共服務(wù)供給領(lǐng)域，“使市場在資源配置中起決定性作用”將是一場災(zāi)難；再比如，在政治建設(shè)中，“使市場在資源配置中起決定性作用”很可能就是權(quán)力與資本的結(jié)合。因此，在政治建設(shè)領(lǐng)域和政治體制改革領(lǐng)域，不能讓市場在資源配置中起決定性作用。說到這里，大家可能會問，十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》中明確提出“推動教育、文化、法律、衛(wèi)生、體育、健康、養(yǎng)老等公共服務(wù)提供主體多元化、提供方式多樣化”“推進非基本公共服務(wù)市場化改革”，又該如何理解。黨的十九屆三中全會部署的推進非基本公共服務(wù)市場化改革，我認(rèn)為這是公共服務(wù)供給方式的市場化，而不是公共服務(wù)供給責(zé)任的市場化。政府固有核心職能不能市場化，對政府的固有核心職能應(yīng)采取負(fù)面清單管理，對基本公共服務(wù)應(yīng)該實行正面清單管理。

我國基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)涵蓋了九大領(lǐng)域，我們對基本公共服務(wù)的正面清單管理已經(jīng)到位，但是對于不能市場化的政府固有核心職能還沒有實行負(fù)面清單管理。我個人的建議是：對于基本公共服務(wù)，國家兜底線，采取正面清單管理；對于不能市場化的政府固有核心職能，應(yīng)該采取負(fù)面清單管理。這也是國際上的成功經(jīng)驗。

對于非基本公共服務(wù)，可以采取市場化的制度安排，但是政府也應(yīng)該恰當(dāng)界定在公共服務(wù)市場化中的角色。在非基本公共服務(wù)市場化的制度安排中：第一，政府是公共服務(wù)需求的確認(rèn)者；第二，政府是公共服務(wù)類型、數(shù)量、質(zhì)量的最終確定者；第三，政府是購買服務(wù)的規(guī)則制定者；第四，政府是英明的購買者、謹(jǐn)慎的財政資助者、合同管理者；第五，政府是公私合作伙伴關(guān)系的管理者；第六，政府是所購公共服務(wù)的評估者。政府不能把非基本公共服務(wù)的生產(chǎn)讓渡出去。當(dāng)?shù)谌缴a(chǎn)以后，政府再請其他第三方對由第三方生產(chǎn)的公共服務(wù)質(zhì)量進行評估，這是不合理的。政府應(yīng)該是所購公共服務(wù)的評估者，從這個角度上講，在公務(wù)員系統(tǒng)中設(shè)置少而精的專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員是完全必要的。

我今天和大家過多地交流了“使市場在資源配置中起決定性作用”這一重點，沒有很好地兼顧兩點論，只是過多地強調(diào)了重點論。兩點論是使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用，但是兩點論中也有重點論，在這一時段，使市場在資源配置中起決定性作用，就是轉(zhuǎn)變政府職能的“最后一公里”。轉(zhuǎn)變政府職能的起點是使政府在資源配置中起決定性作用，而轉(zhuǎn)變政府職能的終點，在理論上講就是使市場在資源配置中起決定性作用。我們已經(jīng)離開了起點，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到達終點，那么為了讓我們早一天到達終點，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動中國高質(zhì)量發(fā)展，還是讓我們從“兩個清理”做起。