四、當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能的核心
轉(zhuǎn)變政府職能,歷來是深化行政體制改革的核心,也是深化黨和國家機構(gòu)改革的重要任務(wù)?!吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》指出,轉(zhuǎn)變政府職能,是深化黨和國家機構(gòu)改革的重要任務(wù)。要堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機制弊端,圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展,建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系,加強和完善政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護職能,調(diào)整優(yōu)化政府機構(gòu)職能,全面提高政府效能,建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。這一部分,我想和大家主要交流的就是,使市場在資源配置中起決定性作用是打通政府職能轉(zhuǎn)變的“最后一公里”。
轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵,這是1988年改革時提出的一個鮮明觀點,它既是一面旗幟,也是一個口號,更是一個奮斗的方向。我們在轉(zhuǎn)變政府職能方面,是取得了歷史性成就的。黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出,實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變。黨的十八大報告再次強調(diào),推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。這是我國政府職能轉(zhuǎn)變的一個總的方向。我習(xí)慣把它概括為“政府創(chuàng)造環(huán)境、人民創(chuàng)造財富”。
那么,我們的政府職能到底有哪些?1993年,我們對政府職能的定位是宏觀調(diào)控、社會管理、公共服務(wù);2003年,黨和國家對政府職能的定位是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù);2018年,黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》進一步把政府職能體系概括為五個方面,即經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護職能。
時至今日,我們在轉(zhuǎn)變政府職能方面是有歷史性進步的。
(一)以“五位一體”為軸線構(gòu)建政府職能體系
國務(wù)院機構(gòu)改革是黨和國家機構(gòu)改革的一個有機組成部分,它是以“五位一體”為軸線構(gòu)建政府職能體系的?,F(xiàn)在的政府職能,就是為了支撐和保障經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)。
(二)以“科學(xué)行政、依法行政、效能行政”三合一為軸心探索現(xiàn)代政府治理方式
從科學(xué)行政的角度來說,現(xiàn)代政府的治理方式至少有四項:一是綜合治理,二是系統(tǒng)治理,三是源頭治理,四是協(xié)同治理。從依法行政的角度來說,最基本、最重要的治理方式就是依法治理。從效能行政的角度來說,就是績效治理,全面實施績效管理是為了更好地實施績效治理。
(三)使市場在資源配置中起決定性作用是政府職能轉(zhuǎn)變的“最后一公里”
黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。
2014年5月26日,習(xí)近平總書記強調(diào),提出使市場在資源配置中起決定性作用,是我們黨對中國特色社會主義建設(shè)規(guī)律認(rèn)識的一個新突破,是馬克思主義中國化的一個新的成果,標(biāo)志著社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展進入了一個新階段。只有使市場在資源配置中起決定性作用,政府才能騰出精力減稅降費,才能騰出財力加快人民滿意的服務(wù)型政府建設(shè),也才能真正做到“政府創(chuàng)造環(huán)境、人民創(chuàng)造財富”。
怎樣才能使市場在資源配置中起決定性作用,并讓它落地生根、開花結(jié)果?就是要根據(jù)黨中央部署,深入推進簡政放權(quán),將市場化改革進行到底,徹底斷掉依靠政府行政權(quán)力拉動經(jīng)濟增長的根。切入點就是“兩個清理”:一是清理政府直接配置市場資源的規(guī)模,最大限度減少政府對市場資源的直接配置;二是清理政府直接配置經(jīng)濟資源的職能,最大限度減少政府對市場活動的直接干預(yù)。實際上,“兩個清理”的重點是清理政府直接配置的土地資源和財政資源;“兩個清理”的最終目的是使市場在資源配置中起決定性作用,并讓它落地生根,最終創(chuàng)新政府配置資源的方式,提高資源配置的效率和公平性,必須由政府配置的經(jīng)濟資源也應(yīng)該采納市場規(guī)則、市場價格以及市場競爭。
我前面一直強調(diào)使市場在資源配置起決定性作用,但同時也要嚴(yán)格限定使市場在資源配置中起決定性作用的適用范圍。比如,在公共服務(wù)供給領(lǐng)域,“使市場在資源配置中起決定性作用”將是一場災(zāi)難;再比如,在政治建設(shè)中,“使市場在資源配置中起決定性作用”很可能就是權(quán)力與資本的結(jié)合。因此,在政治建設(shè)領(lǐng)域和政治體制改革領(lǐng)域,不能讓市場在資源配置中起決定性作用。說到這里,大家可能會問,十九屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》中明確提出“推動教育、文化、法律、衛(wèi)生、體育、健康、養(yǎng)老等公共服務(wù)提供主體多元化、提供方式多樣化”“推進非基本公共服務(wù)市場化改革”,又該如何理解。黨的十九屆三中全會部署的推進非基本公共服務(wù)市場化改革,我認(rèn)為這是公共服務(wù)供給方式的市場化,而不是公共服務(wù)供給責(zé)任的市場化。政府固有核心職能不能市場化,對政府的固有核心職能應(yīng)采取負(fù)面清單管理,對基本公共服務(wù)應(yīng)該實行正面清單管理。
我國基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)涵蓋了九大領(lǐng)域,我們對基本公共服務(wù)的正面清單管理已經(jīng)到位,但是對于不能市場化的政府固有核心職能還沒有實行負(fù)面清單管理。我個人的建議是:對于基本公共服務(wù),國家兜底線,采取正面清單管理;對于不能市場化的政府固有核心職能,應(yīng)該采取負(fù)面清單管理。這也是國際上的成功經(jīng)驗。
對于非基本公共服務(wù),可以采取市場化的制度安排,但是政府也應(yīng)該恰當(dāng)界定在公共服務(wù)市場化中的角色。在非基本公共服務(wù)市場化的制度安排中:第一,政府是公共服務(wù)需求的確認(rèn)者;第二,政府是公共服務(wù)類型、數(shù)量、質(zhì)量的最終確定者;第三,政府是購買服務(wù)的規(guī)則制定者;第四,政府是英明的購買者、謹(jǐn)慎的財政資助者、合同管理者;第五,政府是公私合作伙伴關(guān)系的管理者;第六,政府是所購公共服務(wù)的評估者。政府不能把非基本公共服務(wù)的生產(chǎn)讓渡出去。當(dāng)?shù)谌缴a(chǎn)以后,政府再請其他第三方對由第三方生產(chǎn)的公共服務(wù)質(zhì)量進行評估,這是不合理的。政府應(yīng)該是所購公共服務(wù)的評估者,從這個角度上講,在公務(wù)員系統(tǒng)中設(shè)置少而精的專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員是完全必要的。
我今天和大家過多地交流了“使市場在資源配置中起決定性作用”這一重點,沒有很好地兼顧兩點論,只是過多地強調(diào)了重點論。兩點論是使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用,但是兩點論中也有重點論,在這一時段,使市場在資源配置中起決定性作用,就是轉(zhuǎn)變政府職能的“最后一公里”。轉(zhuǎn)變政府職能的起點是使政府在資源配置中起決定性作用,而轉(zhuǎn)變政府職能的終點,在理論上講就是使市場在資源配置中起決定性作用。我們已經(jīng)離開了起點,但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到達終點,那么為了讓我們早一天到達終點,推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,推動中國高質(zhì)量發(fā)展,還是讓我們從“兩個清理”做起。
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