黃征學  國家發(fā)改委國土開發(fā)研究室 主任

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今天我主要講全面深化農村集體產權改革的問題。2019年政府工作報告指出，全面深化農村改革。推廣農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點成果。深化集體產權、集體林權、國有林區(qū)林場、農墾、供銷社等改革。改革完善農業(yè)支持保護體系，健全糧食價格市場化形成機制，擴大政策性農業(yè)保險改革試點，創(chuàng)新和加強農村金融服務。持續(xù)深化農村改革，廣袤鄉(xiāng)村必將煥發(fā)新的生機活力。今天我主要講兩個問題，一是農村“三塊地”試點改革情況，二是深化農村集體產權制度改革。

一、農村“三塊地”試點改革情況

農村“三塊地”改革，包括農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革。黨的十八大以來，黨和政府對農村土地制度改革非常重視，先后出臺了一系列文件。

（一）土地征收制度改革試點

1.總體進展

我們對土地征收制度改革的認識是逐步深化的。2013年中央一號文件《中共中央 國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)進一步增強農村發(fā)展活力的若干意見》就提到了要推進土地征收制度改革。《意見》指出，要提高農民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障。加快修訂土地管理法，盡快出臺農民集體所有土地征收補償條例。完善征地補償辦法，合理確定補償標準，嚴格征地程序。2014年發(fā)布的《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》指出，因地制宜采取留地安置、補償?shù)榷喾N方式，確保被征地農民長期受益。同年，《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》對土地征收制度改革作出明確規(guī)定，指出要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地范圍，規(guī)范土地征收程序，建立社會穩(wěn)定風險評估制度，健全矛盾糾紛調處機制，全面公開土地征收信息。此后，中共中央、國務院在2015年和2016年又發(fā)布了一系列文件，包括《中共中央 國務院關于加大改革創(chuàng)新力度加快農業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》和《中共中央國務院關于落實發(fā)展新理念加快農業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》，對土地征收制度改革都提出了一些要求，是在2014年發(fā)布的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》的基礎上作出的具體細化。

2.主要成效

（1）縮小土地征收范圍

試點地區(qū)積極探索，形成了確定征地范圍的幾種模式。河北省定州市參照《國有土地上房屋征收與補償條例》列舉的公共利益六種情形，結合土地管理實際，編制了公益性和非公益性用地界定表，制定了公共利益用地暨土地征收建議目錄。山東禹城以用地類型、用地主體、非盈利及規(guī)劃管制等作為依據(jù)，結合社會調查、專家論證、群眾聽證等多種方式，出臺了《禹城市土地征收目錄》。內蒙古和林格爾參照《劃撥用地目錄》和《國有土地上房屋征收與補償條例》等法規(guī)文件，采取列舉法和專家征詢意見法編制了土地征收目錄（試行）。

（2）規(guī)范征地程序

每一個參與試點的地方，在征前、征中和征后各環(huán)節(jié)都明確了具體要求，初步建立了征收決策、風險評估、民主協(xié)商、糾紛調處、收益分配、后續(xù)監(jiān)管等全流程的制度體系。定州市突破現(xiàn)行法律有關規(guī)定，對征地工作流程進行再優(yōu)化，探索推行了“一個評估、兩輪協(xié)商、三次公告、四方協(xié)議”的征地新模式。山東禹城研究制定《關于進一步規(guī)范土地征收程序的意見》，切實保障被征地農民的知情權、參與權、監(jiān)督權。

（3）完善合理規(guī)范的多元保障機制

試點地區(qū)堅持“生活水平有提高，長遠生計有保障”的原則，在合理確定征地補償標準、保障農民房屋財產權、被征地農民社會保障、就業(yè)扶持等方面做了有益探索。從試點地區(qū)來看，這些地方推進的補償標準由“靜態(tài)”變“動態(tài)”、安置方式由“單選”變“多選”。什么叫安置方式由“單選”變“多選”？以前，我們在土地征收的過程中主要采用貨幣化的安置方式，現(xiàn)在逐步形成了貨幣補償、糧食補貼、養(yǎng)老保險構成的“三重”保障，這樣的保障程度要高一些。修訂之前的《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍，而《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》已經沒有這一規(guī)定，這樣的修改也是我們在實踐中探索出來的。

（4）建立土地增值收益分配機制

試點地區(qū)在收益分配機制方面深入開展探索。定州市參照留地安置的標準，探索將留用地價值折算成貨幣來分配土地增值收益。留地安置的做法已經被很多地方的政府和老百姓所接受。從我們實際調研的情況來看，留地安置的比例大概在10%-15%，通過留地安置的方式也能讓老百姓獲得長期收益。內蒙古和林格爾從“貢獻—風險”角度構建了土地增值收益分配模型，中央政府、地方政府、集體、農民分配比例為21%、32%、16%、31%，這種分配比例使得農民在土地征收過程中能夠獲得較大收益，從而實現(xiàn)了農民的長遠生計有保障。

3.《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》與此相關的主要內容

（1）縮小征地范圍

《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》第十四條規(guī)定，有下列情形之一，確需征收農民集體所有土地的，可以依法實施征收，其中就包括“由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內組織實施成片開發(fā)建設需要用地的”。也就是說，如果這個地方要進行成片開發(fā)，盡管不是屬于公共利益，政府也可以把它納入土地征收范圍。

（2）關于“補償”問題

《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》第十七條規(guī)定，征收土地應當給予公平、合理的補償，保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。“公平、合理的補償”與“市價補償”是有差距的。“公平、合理的補償”有一個底線，就是被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。這是需要注意的。

第十七條還規(guī)定，征收土地應當依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農村村民住宅、地上附著物和青苗等的補償費用，并安排被征地農民的社會保障費用。征收農用地的土地補償費、安置補助費標準由省、自治區(qū)、直轄市制定公布區(qū)片綜合地價確定。制定區(qū)片綜合地價應當綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、安置人口、區(qū)位、供求關系以及經濟社會發(fā)展水平等因素，并根據(jù)社會、經濟發(fā)展水平適時調整。