黃征學(xué)  國家發(fā)改委國土開發(fā)研究室 主任

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今天我主要講全面深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的問題。2019年政府工作報(bào)告指出，全面深化農(nóng)村改革。推廣農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)成果。深化集體產(chǎn)權(quán)、集體林權(quán)、國有林區(qū)林場、農(nóng)墾、供銷社等改革。改革完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，健全糧食價(jià)格市場化形成機(jī)制，擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)改革試點(diǎn)，創(chuàng)新和加強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)。持續(xù)深化農(nóng)村改革，廣袤鄉(xiāng)村必將煥發(fā)新的生機(jī)活力。今天我主要講兩個(gè)問題，一是農(nóng)村“三塊地”試點(diǎn)改革情況，二是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。

一、農(nóng)村“三塊地”試點(diǎn)改革情況

農(nóng)村“三塊地”改革，包括農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革。黨的十八大以來，黨和政府對農(nóng)村土地制度改革非常重視，先后出臺了一系列文件。

（一）土地征收制度改革試點(diǎn)

1.總體進(jìn)展

我們對土地征收制度改革的認(rèn)識是逐步深化的。2013年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》就提到了要推進(jìn)土地征收制度改革?！兑庖姟分赋?，要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。加快修訂土地管理法，盡快出臺農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償條例。完善征地補(bǔ)償辦法，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格征地程序。2014年發(fā)布的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》指出，因地制宜采取留地安置、補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，確保被征地農(nóng)民長期受益。同年，《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》對土地征收制度改革作出明確規(guī)定，指出要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍，規(guī)范土地征收程序，建立社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估制度，健全矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，全面公開土地征收信息。此后，中共中央、國務(wù)院在2015年和2016年又發(fā)布了一系列文件，包括《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》，對土地征收制度改革都提出了一些要求，是在2014年發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》的基礎(chǔ)上作出的具體細(xì)化。

2.主要成效

（1）縮小土地征收范圍

試點(diǎn)地區(qū)積極探索，形成了確定征地范圍的幾種模式。河北省定州市參照《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》列舉的公共利益六種情形，結(jié)合土地管理實(shí)際，編制了公益性和非公益性用地界定表，制定了公共利益用地暨土地征收建議目錄。山東禹城以用地類型、用地主體、非盈利及規(guī)劃管制等作為依據(jù)，結(jié)合社會調(diào)查、專家論證、群眾聽證等多種方式，出臺了《禹城市土地征收目錄》。內(nèi)蒙古和林格爾參照《劃撥用地目錄》和《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等法規(guī)文件，采取列舉法和專家征詢意見法編制了土地征收目錄（試行）。

（2）規(guī)范征地程序

每一個(gè)參與試點(diǎn)的地方，在征前、征中和征后各環(huán)節(jié)都明確了具體要求，初步建立了征收決策、風(fēng)險(xiǎn)評估、民主協(xié)商、糾紛調(diào)處、收益分配、后續(xù)監(jiān)管等全流程的制度體系。定州市突破現(xiàn)行法律有關(guān)規(guī)定，對征地工作流程進(jìn)行再優(yōu)化，探索推行了“一個(gè)評估、兩輪協(xié)商、三次公告、四方協(xié)議”的征地新模式。山東禹城研究制定《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范土地征收程序的意見》，切實(shí)保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

（3）完善合理規(guī)范的多元保障機(jī)制

試點(diǎn)地區(qū)堅(jiān)持“生活水平有提高，長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的原則，在合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、保障農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、被征地農(nóng)民社會保障、就業(yè)扶持等方面做了有益探索。從試點(diǎn)地區(qū)來看，這些地方推進(jìn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由“靜態(tài)”變“動態(tài)”、安置方式由“單選”變“多選”。什么叫安置方式由“單選”變“多選”？以前，我們在土地征收的過程中主要采用貨幣化的安置方式，現(xiàn)在逐步形成了貨幣補(bǔ)償、糧食補(bǔ)貼、養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)成的“三重”保障，這樣的保障程度要高一些。修訂之前的《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍，而《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》已經(jīng)沒有這一規(guī)定，這樣的修改也是我們在實(shí)踐中探索出來的。

（4）建立土地增值收益分配機(jī)制

試點(diǎn)地區(qū)在收益分配機(jī)制方面深入開展探索。定州市參照留地安置的標(biāo)準(zhǔn)，探索將留用地價(jià)值折算成貨幣來分配土地增值收益。留地安置的做法已經(jīng)被很多地方的政府和老百姓所接受。從我們實(shí)際調(diào)研的情況來看，留地安置的比例大概在10%-15%，通過留地安置的方式也能讓老百姓獲得長期收益。內(nèi)蒙古和林格爾從“貢獻(xiàn)—風(fēng)險(xiǎn)”角度構(gòu)建了土地增值收益分配模型，中央政府、地方政府、集體、農(nóng)民分配比例為21%、32%、16%、31%，這種分配比例使得農(nóng)民在土地征收過程中能夠獲得較大收益，從而實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

3.《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》與此相關(guān)的主要內(nèi)容

（1）縮小征地范圍

《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》第十四條規(guī)定，有下列情形之一，確需征收農(nóng)民集體所有土地的，可以依法實(shí)施征收，其中就包括“由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實(shí)施成片開發(fā)建設(shè)需要用地的”。也就是說，如果這個(gè)地方要進(jìn)行成片開發(fā)，盡管不是屬于公共利益，政府也可以把它納入土地征收范圍。

（2）關(guān)于“補(bǔ)償”問題

《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》第十七條規(guī)定，征收土地應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。“公平、合理的補(bǔ)償”與“市價(jià)補(bǔ)償”是有差距的。“公平、合理的補(bǔ)償”有一個(gè)底線，就是被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障。這是需要注意的。

第十七條還規(guī)定，征收土地應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)村村民住宅、地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用，并安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用。征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市制定公布區(qū)片綜合地價(jià)確定。制定區(qū)片綜合地價(jià)應(yīng)當(dāng)綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、安置人口、區(qū)位、供求關(guān)系以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等因素，并根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平適時(shí)調(diào)整。