今天我主要講全面深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的問題。2019年政府工作報告指出，全面深化農(nóng)村改革。推廣農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點成果。深化集體產(chǎn)權(quán)、集體林權(quán)、國有林區(qū)林場、農(nóng)墾、供銷社等改革。改革完善農(nóng)業(yè)支持保護體系，健全糧食價格市場化形成機制，擴大政策性農(nóng)業(yè)保險改革試點，創(chuàng)新和加強農(nóng)村金融服務(wù)。持續(xù)深化農(nóng)村改革，廣袤鄉(xiāng)村必將煥發(fā)新的生機活力。今天我主要講三個方面的內(nèi)容，一是農(nóng)村“三塊地”改革試點情況，二是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，三是典型案例。

一、農(nóng)村“三塊地”改革試點情況

農(nóng)村“三塊地”改革，包括農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革。黨的十八大以來，黨和政府對農(nóng)村土地制度改革非常重視，先后出臺了一系列文件。在這里，我跟大家簡單分享一下我們農(nóng)村“三塊地”改革在33個地方試點的一些情況，以及現(xiàn)在《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》（以下簡稱修正案（草案））正在推進的一些工作，通過這個我們可以了解土地征收制度改革的方向。

（一）土地征收制度改革試點

1.總體進展

我們對土地征收制度改革的認識是逐步深化的。2013年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》就提到了要加快推進征地制度改革?！兑庖姟分赋觯婪ㄕ魇辙r(nóng)民集體所有土地，要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠生計有保障。加快修訂土地管理法，盡快出臺農(nóng)民集體所有土地征收補償條例。完善征地補償辦法，合理確定補償標準，嚴格征地程序。2014年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》指出，因地制宜采取留地安置、補償?shù)榷喾N方式，確保被征地農(nóng)民長期受益。這個文件的內(nèi)容更具體了，除補償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障。同年，《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》對我們的土地征收制度改革做出了非常明確的規(guī)定，指出要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地范圍；規(guī)范土地征收程序，建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度，健全矛盾糾紛調(diào)處機制，全面公開土地征收信息。此后，中共中央、國務(wù)院在2015年和2016年又發(fā)布了一系列文件，包括《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》和《中共中央國務(wù)院關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》，對土地征收制度改革都提出了一些要求，這是在2014年發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》的基礎(chǔ)上作出的具體細化。

2.主要成效

第一，縮小土地征收范圍。試點地區(qū)積極探索，形成了確定征地范圍的幾種模式。河北省定州市參照《國有土地上房屋征收與補償條例》列舉的屬于公共利益的六種情形，結(jié)合土地管理實際，編制了公益性和非公益性用地界定表，制定了公共利益用地暨土地征收建議目錄。山東禹城以用地類型、用地主體、是否盈利及規(guī)劃管制等作為依據(jù)，結(jié)合社會調(diào)查、專家論證、群眾聽證等多種方式，研究制定了《土地征收目錄》。內(nèi)蒙古和林格爾參照《劃撥用地目錄》和《國有土地上房屋征收與補償條例》等法規(guī)文件，采取列舉法和專家征詢意見法編制了土地征收目錄（試行）。也就是說在各個地方試點的過程中，我們對土地征收目錄的編制以及對公益性建設(shè)用地的界定還沒有形成一致的意見和做法，有的是以現(xiàn)有的法律法規(guī)作為依據(jù)來編，把《國有土地上房屋征收與補償條例》作為依據(jù)，有的地方又是通過社會調(diào)查、專家論證、群眾聽證這種方式來做，也有的地方把這兩種方式結(jié)合起來確定哪些是應(yīng)該進入到土地征收目錄的。這個問題還需要我們進一步探索和試點。

第二，規(guī)范征地程序。每一個參與試點的地方，在征前、征中和征后各環(huán)節(jié)都明確了具體要求，初步建立了征收決策、風(fēng)險評估、民主協(xié)商、糾紛調(diào)處、收益分配、后續(xù)監(jiān)管等全流程的制度體系。比如說我們前面提到的河北省定州市，它突破現(xiàn)行法律有關(guān)規(guī)定，對征地工作流程進行再優(yōu)化，探索推行了“一個評估、兩輪協(xié)商、三次公告、四方協(xié)議”的征地新模式。山東禹城研究制定《關(guān)于進一步規(guī)范土地征收程序的意見》，切實保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

第三，完善合理規(guī)范多元保障機制。33個試點地區(qū)堅持“生活水平有提高，長遠生計有保障”的原則，在合理確定征地補償標準、保障農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)、被征地農(nóng)民社會保障、就業(yè)扶持等方面做了有益探索。從試點的這些地方來看，我們推進的補償標準由“靜態(tài)”變“動態(tài)”、安置方式由“單選”變“多選”。安置方式由“單選”變?yōu)?ldquo;多選”是什么意思呢？就是以前的時候我們在土地征收的過程中主要采用貨幣化的安置方式，但是現(xiàn)在逐步形成了貨幣補償、糧食補貼、養(yǎng)老保險構(gòu)成的“三重”保障。這個保障程度要更高一些。修訂之前的《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍，而修正案（草案）中已經(jīng)沒有這一規(guī)定，這樣的修改也是我們在實踐中探索出來的。

第四，建立土地增值收益分配機制。試點地區(qū)在收益分配機制方面展開深入探索。土地征收制度涉及的利益主體非常多，這次我們是希望探索公平合理的土地增值收益分配機制，要讓農(nóng)民在這個過程中得到更多實惠。試點過程中各個地方也在探索一些比較好的辦法，比如說定州市參照留地安置的標準，探索將留用地價值折算成貨幣來分配土地增值收益。留地安置的做法已經(jīng)被很多地方的政府和老百姓所接受。從我們實際調(diào)研的情況來看，留地安置的比例大概在10%-15%，這樣也能夠通過留地安置的方式讓老百姓獲得長期收益。比如說和林格爾縣從“貢獻—風(fēng)險”角度構(gòu)建了土地增值收益分配模型，確定農(nóng)民、集體、地方政府、中央政府土地增值收益分配比例為31%、16%、32%、21%。這種分配比例使得農(nóng)民在土地征收過程中能夠獲得較大收益，從而實現(xiàn)了農(nóng)民的長遠生計有保障。

3.《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》與此相關(guān)的主要內(nèi)容

第一，縮小征地范圍。修正案（草案）規(guī)定，有下列情形之一，確需征收農(nóng)民集體所有土地的，可以依法實施征收，其中就包括由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實施成片開發(fā)建設(shè)需要用地的。也就是說，我們這次突破了以前學(xué)界包括政府經(jīng)常講的，究竟什么是公共利益什么是非公共利益這個限定，做了一個原則性的規(guī)定。這個地方如果是成片開發(fā)又符合土地利用總體規(guī)劃，也可以納入到土地征收范圍，并沒有強制要求必須符合公共利益，我覺得這個是需要注意的。

第二，關(guān)于“補償”問題。修正案（草案）規(guī)定征收農(nóng)民集體所有的土地應(yīng)當(dāng)給予公平補償，保證被征地農(nóng)民原有生活有改善、長遠生計有保障，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。這個里面講的“公平、合理的補償”和“市價補償”理論也是有差距的。以前很多學(xué)者在研究國外征地補償標準的時候講，市場是雙方通過協(xié)商達成一致意見了，但因為土地征收都有強制性，所以國外有些國家征收的時候價格比市場價格還要高10%-15%。而這次修正案（草案）里面采用了“公平、合理的補償”這一說法，“公平、合理的補償”有一個底線，就是被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。為什么沒有按照市場價來補償？這可能與我們現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展水平和下一步的發(fā)展都是有關(guān)系的，如果說真正要按照市場價補償?shù)脑捄苡锌赡軙斐赏恋爻杀镜纳仙?，進而使整個城市的房價甚至其他方面的價格都有可能會上升，這樣就會讓整個城市高成本運行。我們現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展水平應(yīng)該說還沒有到這個階段，城鎮(zhèn)化還有很長的路要走，如果因為土地價格大幅度提高造成城鎮(zhèn)化成本提高的話，這個是不符合我們經(jīng)濟增長長遠利益的。這是需要我們注意的第二個問題。

修正案（草案）還規(guī)定了征收土地應(yīng)當(dāng)依法及時足額支付土地補償費、安置補助費以及農(nóng)村村民住宅、地上附著物和青苗等的補償費用，并安排被征地農(nóng)民的社會保障費用。征收農(nóng)用地的土地補償費、安置補助費標準究竟是多少，這個要由省、自治區(qū)、直轄市制定公布區(qū)片綜合地價確定。制定區(qū)片綜合地價要綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、安置人口、區(qū)位、供求關(guān)系以及經(jīng)濟社會發(fā)展水平等因素，并根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平適時調(diào)整。