今天我主要講全面深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的問(wèn)題。2019年政府工作報(bào)告指出，全面深化農(nóng)村改革。推廣農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)成果。深化集體產(chǎn)權(quán)、集體林權(quán)、國(guó)有林區(qū)林場(chǎng)、農(nóng)墾、供銷社等改革。改革完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，健全糧食價(jià)格市場(chǎng)化形成機(jī)制，擴(kuò)大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)改革試點(diǎn)，創(chuàng)新和加強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)。持續(xù)深化農(nóng)村改革，廣袤鄉(xiāng)村必將煥發(fā)新的生機(jī)活力。今天我主要講三個(gè)方面的內(nèi)容，一是農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)情況，二是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，三是典型案例。

一、農(nóng)村“三塊地”改革試點(diǎn)情況

農(nóng)村“三塊地”改革，包括農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革。黨的十八大以來(lái)，黨和政府對(duì)農(nóng)村土地制度改革非常重視，先后出臺(tái)了一系列文件。在這里，我跟大家簡(jiǎn)單分享一下我們農(nóng)村“三塊地”改革在33個(gè)地方試點(diǎn)的一些情況，以及現(xiàn)在《中華人民共和國(guó)土地管理法修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱修正案（草案））正在推進(jìn)的一些工作，通過(guò)這個(gè)我們可以了解土地征收制度改革的方向。

（一）土地征收制度改革試點(diǎn)

1.總體進(jìn)展

我們對(duì)土地征收制度改革的認(rèn)識(shí)是逐步深化的。2013年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》就提到了要加快推進(jìn)征地制度改革。《意見(jiàn)》指出，依法征收農(nóng)民集體所有土地，要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。加快修訂土地管理法，盡快出臺(tái)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償條例。完善征地補(bǔ)償辦法，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格征地程序。2014年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》指出，因地制宜采取留地安置、補(bǔ)償?shù)榷喾N方式，確保被征地農(nóng)民長(zhǎng)期受益。這個(gè)文件的內(nèi)容更具體了，除補(bǔ)償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對(duì)農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障。同年，《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》對(duì)我們的土地征收制度改革做出了非常明確的規(guī)定，指出要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍；規(guī)范土地征收程序，建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，健全矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，全面公開(kāi)土地征收信息。此后，中共中央、國(guó)務(wù)院在2015年和2016年又發(fā)布了一系列文件，包括《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》和《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見(jiàn)》，對(duì)土地征收制度改革都提出了一些要求，這是在2014年發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上作出的具體細(xì)化。

2.主要成效

第一，縮小土地征收范圍。試點(diǎn)地區(qū)積極探索，形成了確定征地范圍的幾種模式。河北省定州市參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》列舉的屬于公共利益的六種情形，結(jié)合土地管理實(shí)際，編制了公益性和非公益性用地界定表，制定了公共利益用地暨土地征收建議目錄。山東禹城以用地類型、用地主體、是否盈利及規(guī)劃管制等作為依據(jù)，結(jié)合社會(huì)調(diào)查、專家論證、群眾聽(tīng)證等多種方式，研究制定了《土地征收目錄》。內(nèi)蒙古和林格爾參照《劃撥用地目錄》和《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》等法規(guī)文件，采取列舉法和專家征詢意見(jiàn)法編制了土地征收目錄（試行）。也就是說(shuō)在各個(gè)地方試點(diǎn)的過(guò)程中，我們對(duì)土地征收目錄的編制以及對(duì)公益性建設(shè)用地的界定還沒(méi)有形成一致的意見(jiàn)和做法，有的是以現(xiàn)有的法律法規(guī)作為依據(jù)來(lái)編，把《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》作為依據(jù)，有的地方又是通過(guò)社會(huì)調(diào)查、專家論證、群眾聽(tīng)證這種方式來(lái)做，也有的地方把這兩種方式結(jié)合起來(lái)確定哪些是應(yīng)該進(jìn)入到土地征收目錄的。這個(gè)問(wèn)題還需要我們進(jìn)一步探索和試點(diǎn)。

第二，規(guī)范征地程序。每一個(gè)參與試點(diǎn)的地方，在征前、征中和征后各環(huán)節(jié)都明確了具體要求，初步建立了征收決策、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、民主協(xié)商、糾紛調(diào)處、收益分配、后續(xù)監(jiān)管等全流程的制度體系。比如說(shuō)我們前面提到的河北省定州市，它突破現(xiàn)行法律有關(guān)規(guī)定，對(duì)征地工作流程進(jìn)行再優(yōu)化，探索推行了“一個(gè)評(píng)估、兩輪協(xié)商、三次公告、四方協(xié)議”的征地新模式。山東禹城研究制定《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范土地征收程序的意見(jiàn)》，切實(shí)保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

第三，完善合理規(guī)范多元保障機(jī)制。33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)堅(jiān)持“生活水平有提高，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的原則，在合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、保障農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、被征地農(nóng)民社會(huì)保障、就業(yè)扶持等方面做了有益探索。從試點(diǎn)的這些地方來(lái)看，我們推進(jìn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由“靜態(tài)”變“動(dòng)態(tài)”、安置方式由“單選”變“多選”。安置方式由“單選”變?yōu)?ldquo;多選”是什么意思呢？就是以前的時(shí)候我們?cè)谕恋卣魇盏倪^(guò)程中主要采用貨幣化的安置方式，但是現(xiàn)在逐步形成了貨幣補(bǔ)償、糧食補(bǔ)貼、養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)成的“三重”保障。這個(gè)保障程度要更高一些。修訂之前的《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍，而修正案（草案）中已經(jīng)沒(méi)有這一規(guī)定，這樣的修改也是我們?cè)趯?shí)踐中探索出來(lái)的。

第四，建立土地增值收益分配機(jī)制。試點(diǎn)地區(qū)在收益分配機(jī)制方面展開(kāi)深入探索。土地征收制度涉及的利益主體非常多，這次我們是希望探索公平合理的土地增值收益分配機(jī)制，要讓農(nóng)民在這個(gè)過(guò)程中得到更多實(shí)惠。試點(diǎn)過(guò)程中各個(gè)地方也在探索一些比較好的辦法，比如說(shuō)定州市參照留地安置的標(biāo)準(zhǔn)，探索將留用地價(jià)值折算成貨幣來(lái)分配土地增值收益。留地安置的做法已經(jīng)被很多地方的政府和老百姓所接受。從我們實(shí)際調(diào)研的情況來(lái)看，留地安置的比例大概在10%-15%，這樣也能夠通過(guò)留地安置的方式讓老百姓獲得長(zhǎng)期收益。比如說(shuō)和林格爾縣從“貢獻(xiàn)—風(fēng)險(xiǎn)”角度構(gòu)建了土地增值收益分配模型，確定農(nóng)民、集體、地方政府、中央政府土地增值收益分配比例為31%、16%、32%、21%。這種分配比例使得農(nóng)民在土地征收過(guò)程中能夠獲得較大收益，從而實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

3.《中華人民共和國(guó)土地管理法修正案（草案）》與此相關(guān)的主要內(nèi)容

第一，縮小征地范圍。修正案（草案）規(guī)定，有下列情形之一，確需征收農(nóng)民集體所有土地的，可以依法實(shí)施征收，其中就包括由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實(shí)施成片開(kāi)發(fā)建設(shè)需要用地的。也就是說(shuō)，我們這次突破了以前學(xué)界包括政府經(jīng)常講的，究竟什么是公共利益什么是非公共利益這個(gè)限定，做了一個(gè)原則性的規(guī)定。這個(gè)地方如果是成片開(kāi)發(fā)又符合土地利用總體規(guī)劃，也可以納入到土地征收范圍，并沒(méi)有強(qiáng)制要求必須符合公共利益，我覺(jué)得這個(gè)是需要注意的。

第二，關(guān)于“補(bǔ)償”問(wèn)題。修正案（草案）規(guī)定征收農(nóng)民集體所有的土地應(yīng)當(dāng)給予公平補(bǔ)償，保證被征地農(nóng)民原有生活有改善、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。這個(gè)里面講的“公平、合理的補(bǔ)償”和“市價(jià)補(bǔ)償”理論也是有差距的。以前很多學(xué)者在研究國(guó)外征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候講，市場(chǎng)是雙方通過(guò)協(xié)商達(dá)成一致意見(jiàn)了，但因?yàn)橥恋卣魇斩加袕?qiáng)制性，所以國(guó)外有些國(guó)家征收的時(shí)候價(jià)格比市場(chǎng)價(jià)格還要高10%-15%。而這次修正案（草案）里面采用了“公平、合理的補(bǔ)償”這一說(shuō)法，“公平、合理的補(bǔ)償”有一個(gè)底線，就是被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。為什么沒(méi)有按照市場(chǎng)價(jià)來(lái)補(bǔ)償？這可能與我們現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和下一步的發(fā)展都是有關(guān)系的，如果說(shuō)真正要按照市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償?shù)脑捄苡锌赡軙?huì)造成土地成本的上升，進(jìn)而使整個(gè)城市的房?jī)r(jià)甚至其他方面的價(jià)格都有可能會(huì)上升，這樣就會(huì)讓整個(gè)城市高成本運(yùn)行。我們現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平應(yīng)該說(shuō)還沒(méi)有到這個(gè)階段，城鎮(zhèn)化還有很長(zhǎng)的路要走，如果因?yàn)橥恋貎r(jià)格大幅度提高造成城鎮(zhèn)化成本提高的話，這個(gè)是不符合我們經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的。這是需要我們注意的第二個(gè)問(wèn)題。

修正案（草案）還規(guī)定了征收土地應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及農(nóng)村村民住宅、地上附著物和青苗等的補(bǔ)償費(fèi)用，并安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用。征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)究竟是多少，這個(gè)要由省、自治區(qū)、直轄市制定公布區(qū)片綜合地價(jià)確定。制定區(qū)片綜合地價(jià)要綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、安置人口、區(qū)位、供求關(guān)系以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素，并根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平適時(shí)調(diào)整。