（二）主要內(nèi)容

2016年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》內(nèi)容比較多，我從五個方面介紹一下農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的主要內(nèi)容。

第一，確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份。哪些是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員？在這個問題上應(yīng)該說一直是有爭議的，有些地方以戶籍為標準，你的戶籍在這個地方就是屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》在確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份上指出，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問題。同時，我們也要做好重點群體的身份認定，比如村民、婚嫁婦女、新生人口、現(xiàn)役軍人、大中專學(xué)生和服刑人員等。

第二，有序推進經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。有序推進經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革涉及了五個方面的問題。

其一，完成確權(quán)登記。到目前為止，集體林地確權(quán)和集體土地所有權(quán)確權(quán)登記已經(jīng)基本完成，但是集體經(jīng)營性建設(shè)用地的歷史遺留問題比較多，我們在確權(quán)過程中也出現(xiàn)了一些問題。比如，以前農(nóng)村很多地方用的是習(xí)慣畝，習(xí)慣畝什么意思呢？它是按照糧食產(chǎn)量來劃分的，就是產(chǎn)多少石糧食才稱為一畝地，因為有的土地比較貧瘠，可能要有很大面積才能產(chǎn)出幾石糧食，而有的地方土壤非常肥沃，可能僅需要很少量的地就可以產(chǎn)幾石糧食。實際上，我們現(xiàn)在所謂的確權(quán)登記使用的則是標準畝，一畝等于666.67平方米。這就出現(xiàn)了習(xí)慣畝和標準畝面積不一致的問題。以前的時候可能就是一畝地，但是這次一丈量可能有1.5畝地，這個問題也是很重要的，在確權(quán)征地的程度中也有爭議，很多地方有比較好的做法可以值得借鑒。

其二，推進清資核產(chǎn)。哪些資產(chǎn)是集體的，哪些不是，這也是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中的一項重要工作。

其三，探索股權(quán)設(shè)置。股權(quán)設(shè)置也是很復(fù)雜的問題，因為很多地方根據(jù)年齡段不一樣，設(shè)置的股權(quán)不太一樣，還有包括股權(quán)能否繼承、流轉(zhuǎn)，股權(quán)設(shè)置以后還能否改變，要不要設(shè)立集體股，等等?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》指出，“股權(quán)設(shè)置應(yīng)以成員股為主，是否設(shè)置集體股由本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定。股權(quán)管理提倡實行不隨人口增減變動而調(diào)整的方式。”

其四，構(gòu)建集體資產(chǎn)運行新機制。主要包括兩個方面，一個是政經(jīng)分離，可以在集體經(jīng)濟組織和集體經(jīng)濟實力比較強的地方推進；另一個是資產(chǎn)土地的分離，有不同的合作社經(jīng)營，農(nóng)村集體資產(chǎn)量化確權(quán)到戶。

其五，完善收益分配制度。收益分配制度的核心有兩個，第一個是土地增值收益調(diào)節(jié)基金，就是農(nóng)村“三塊地”改革的時候土地增值收益如何分配。第二個是集體和農(nóng)戶收益分配，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中這個集體究竟要留多少，農(nóng)戶究竟要有多少，這也是一個很復(fù)雜的問題。

第三，賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)能?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》指出，組織實施好賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)改革試點。其中，有償退出包括兩種方式，第一種是在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，第二種是由本集體贖回。意思就是股權(quán)交易的時候只能是封閉運行，不得突破本集體經(jīng)濟組織的范圍，要不就賣給集體經(jīng)濟組織個人，要不就賣給這個集體經(jīng)濟組織。另外，股權(quán)應(yīng)該還是有一定的繼承權(quán)的。我們調(diào)研的時候發(fā)現(xiàn)，有些地方在推進集體資產(chǎn)股份權(quán)能的時候沒有繼承權(quán)，如果說這一家人當(dāng)中，他的父親在這里并占有股權(quán)，而父親去世之后股權(quán)就被收回來了，但是我要說的是文件中是賦予了股權(quán)繼承權(quán)的，這個要引起大家的重視。

第四，發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織功能作用。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》首次明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體地位，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人資格。同時，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織功能作用有一個明確，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟組織，可以稱為經(jīng)濟合作社，也可以稱為股份經(jīng)濟合作社?，F(xiàn)階段可由縣級以上地方政府主管部門負責(zé)向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)放組織登記證書。

第五，多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟。這都包括哪些形式？第一種是集體經(jīng)濟組織自行經(jīng)營，在東部沿海地區(qū)很多是通過股份合作社的方式自行經(jīng)營；第二種是經(jīng)營權(quán)對外流轉(zhuǎn)，這就是我們講的農(nóng)村土地實行“三權(quán)分置”，即形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。文件里面提到的建立符合農(nóng)村實際需要的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，這個產(chǎn)權(quán)主要就是經(jīng)營權(quán)。還有其它方式，比如說我們現(xiàn)在講的“企業(yè)+公司+農(nóng)戶”的方式，這也是發(fā)展集體經(jīng)濟的一種方式。

三、典型案例

下面我們分享兩個案例。第一個是廣東南海案例，第二個是貴州六盤水案例。這兩個案例一個是對我們集體經(jīng)濟比較發(fā)達，區(qū)域經(jīng)濟也比較發(fā)達的地方有借鑒意義，另一個是對我們欠發(fā)達地區(qū)，就是現(xiàn)在處于脫貧攻堅主戰(zhàn)場的這些地方有重要的借鑒意義。這兩個地方在推進農(nóng)村“三塊地”改革和深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方面取得了很好的成效。

（一）廣東南海案例

1.南海區(qū)股份合作社形成的背景。第一，主要和改革開放初期當(dāng)?shù)孛駹I經(jīng)濟快速發(fā)展有關(guān)系。南海這個地方耕地資源少，經(jīng)濟發(fā)展初期占用耕地資源比較多，承包地調(diào)整相對比較頻繁。第二，南海廣泛采取“桑基魚塘”的生產(chǎn)方式，在基上種桑、塘下養(yǎng)魚，基塘是一個基本的生產(chǎn)作業(yè)單元，不可分割。為什么這個地方的集體經(jīng)濟比較發(fā)達，這和當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件有關(guān)。第三，政府采取的“蓄水養(yǎng)魚”、“養(yǎng)雞下蛋”的生財方針，有利于鼓勵農(nóng)村利用集體建設(shè)用地發(fā)展經(jīng)濟。

2.南海區(qū)股份合作社發(fā)展歷程。應(yīng)該說南海的集體產(chǎn)權(quán)制度改革是走在全國前列的，1987年，南海被國務(wù)院確定為全國農(nóng)村改革試驗區(qū)，1992年，南海在羅村下柏開始進行以土地為中心的農(nóng)村股份合作制試驗，1993年，佛山市制定實施了《關(guān)于推行農(nóng)村股份合作制的意見》，引導(dǎo)農(nóng)村股份合作制在全市推開。2006年開始推行“土地折價、優(yōu)化股權(quán)、出資購股、動態(tài)管理”的規(guī)定，它的股權(quán)設(shè)置也是不斷變化的。2015年，正式在全區(qū)推進“確權(quán)到戶、戶內(nèi)共享、社內(nèi)流轉(zhuǎn)、長久不變”的股權(quán)管理模式。2017年，南海區(qū)完成股份權(quán)能改革試點工作，賦予了農(nóng)民對集體資產(chǎn)的占有權(quán)、收益權(quán)、有償退出權(quán)、繼承權(quán)、抵押權(quán)和擔(dān)保權(quán)。2018年，南海區(qū)完成集體經(jīng)濟組織股權(quán)確權(quán)登記頒證工作的市級驗收。

3.南海股份合作社發(fā)展中重大問題。南海的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革對壯大集體經(jīng)濟，提高老百姓的生活水平應(yīng)該是發(fā)揮了很大作用的。我們2006年給南海做研究時得到的數(shù)據(jù)是，當(dāng)時整個南海區(qū)集體經(jīng)濟組織的收入大概有32.5億。我們講股權(quán)設(shè)置要不要設(shè)置集體股，它里面就有集體股。集體股主要用在哪些方面？有一些行政支出，比如說村子的行政辦公用費，干部工作人員的工資，其他行政的支出。還有一些涉農(nóng)方面的支出，比如說教育、衛(wèi)生、治安、道路建設(shè)、保險、社會保障支出都是由村集體負責(zé)。集體股是取之于民用之于民，除了行政辦公之外剩下的都是村民的福利。這就是為什么我們十九大報告里面強調(diào)要壯大集體經(jīng)濟，如果你有集體的收入的話，可能對我們道路的維護，對農(nóng)村生態(tài)的整治，以及社會保險和社會救助，都會發(fā)揮很重要的作用。

4.南海“三舊”改造。“三舊”改造從2007年開始，在理論界稱為“第二次土改”，確實是在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方面有很多創(chuàng)新。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一是違法用地處理，我們現(xiàn)在在推進農(nóng)村“三塊地”改革的過程中發(fā)現(xiàn)了很多問題，這個問題就是農(nóng)村里面的“三塊地”違法用地比較多，這個違法用地因為在不同的歷史交易段，產(chǎn)生的原因可能是不一樣的，這個問題是需要處理的。比如在1986年以前，國家土地管理局未成立，《土地管理法》頒布之前，我們當(dāng)時政府鼓勵創(chuàng)辦社會企業(yè)，很多的集體企業(yè)或者是集體建設(shè)用地就是在這段期間產(chǎn)生，但那時候沒有明確要辦什么手續(xù)，由哪個部門管，所以這部分違法用地。還有在1997年以前，這個階段盡管有法律規(guī)定，但我們實際上對土地的管理也并不是很嚴格，造成了很多灰色土地市場。1998年我們對耕地實行特殊保護后，也因此產(chǎn)生了一些違法用地。這個問題也是需要去解決的，當(dāng)時南海就是分成了不同時代來處理這些用地，因為它屬于特定歷史階段的產(chǎn)物，所以讓這些地辦了手續(xù)合法化之后，真正進入市場。第二是出讓方式的創(chuàng)新。我們在推進“三舊”改造的過程中，為了保障農(nóng)民的權(quán)益，很多農(nóng)村的集體經(jīng)營性建設(shè)用地變?yōu)榱藝校r(nóng)村現(xiàn)在使用這些地依然可以用劃撥的方式劃撥給你。第三是土地收益合理分配，土地收益絕大部分向我們農(nóng)村集體經(jīng)濟組織傾斜。第四是土地一二級市場的聯(lián)動。如果說集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，房屋的拆遷和后面的開發(fā)可以委托一個公司來做，這樣能夠調(diào)動社會資本進入到土地一級市場的開發(fā)，促進土地一二級市場聯(lián)動。

（二）貴州六盤水案例

再講一個貴州六盤水農(nóng)村“三變”改革的典型案例。2017年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》中，貴州六盤水市“三變”改革被納入其中，對其所取得的成效作出了肯定。

1.主要背景。一個很重要的背景就是貴州脫貧攻堅任務(wù)繁重的城市,所轄4個縣(特區(qū)、區(qū))中,有3個國家扶貧開發(fā)重點縣,有68個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、615個貧困村。截至2015年末,尚有貧困人口41.65萬人,貧困發(fā)生率為15.67%。這個應(yīng)該說是遠遠高于中國當(dāng)時在2015年的貧困發(fā)生率3%左右，所以這個地方如何脫貧？這是一個非常關(guān)鍵的問題。

2.主要做法。當(dāng)時貴州推出了“三變”改革，農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，通過這種方式激活了農(nóng)村自然資源、存量資產(chǎn)、人力資本，讓村集體、農(nóng)民、經(jīng)營主體“三位一體”、“聯(lián)產(chǎn)聯(lián)業(yè)”、“聯(lián)股聯(lián)心”，促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增效、農(nóng)民生活增收、農(nóng)村生態(tài)增值。現(xiàn)在全國各地都在推出“三變”改革，其核心就是對農(nóng)村土地制度改革，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的靈活運用，這不是單一的改革，而是綜合配套式改革，激活了農(nóng)村的存量資產(chǎn)，釋放了農(nóng)村的改革紅利。

3.主要成效。應(yīng)該說貴州“三變”改革的成效還是很顯著的，從2017年來看，六盤水市撬動村級集體資金1.25億元,農(nóng)民分散資金4.28億元、社會資金45.71億元入股，全市共減少貧困人口55.87萬人，讓農(nóng)民有了財產(chǎn)性的收益。我們農(nóng)民收入分為工資性、家庭經(jīng)營性、財產(chǎn)性、轉(zhuǎn)移性四個方面的收入，“三變”改革的重點就是增加農(nóng)民經(jīng)營性收入和財產(chǎn)性收入。特別是現(xiàn)在全國經(jīng)濟下行壓力比較大的情況下，貴州六盤水通過“三變”改革激活了農(nóng)村資產(chǎn)，提高農(nóng)民經(jīng)營性收入和財產(chǎn)性收入，使農(nóng)民脫貧致富。如六盤水市鐘山區(qū)的大河堡·涼都花海景區(qū)，將生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光與鄉(xiāng)村休閑旅游完美融合。據(jù)統(tǒng)計，2017年貴州省級試點村中已有141.84萬農(nóng)民入股成為股東,共有983個經(jīng)營主體參與“三變”改革,投入資金9.3億元,撬動社會資金60億元,共同推進特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。“三變”改革的重要意義不在于是把所謂的政策綜合運用，而是在于綜合運用政策讓老百姓獲得收益，同時又撬動社會資本。

以上是我對2019年政府工作報告中有關(guān)全面深化農(nóng)村改革內(nèi)容的理解。

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