（二）集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)

1.主要成效

黨的十八大以來，關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的文件非常多，在2014年部署了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)之后，我們在33個試點(diǎn)地區(qū)做了大量的探索，主要是圍繞五個方面進(jìn)行。

第一，探索入市主體。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中，究竟誰作為入市主體，在這個方面也做了很多探索。目前來看，入市主體主要有三種：一是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），二是村，三是村民小組。各個試點(diǎn)地區(qū)也根據(jù)自身情況進(jìn)行了探索。比如，北京市大興區(qū)率先以鎮(zhèn)為單位建立了一個聯(lián)營公司，由這個聯(lián)營公司來推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，這是大興的模式。上海市松江區(qū)探索了鎮(zhèn)、村兩級聯(lián)合社作為入市主體，遼寧省海城市探索了村民委員會或村民小組委托村委會作為入市主體。

第二，探索入市途徑和范圍。根據(jù)各個試點(diǎn)地區(qū)情況來看，探索入市的途徑和范圍現(xiàn)在大概主要有三種方式，一是探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地就地入市。二是探索村莊內(nèi)零星、分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地異地調(diào)整入市。三是探索城中村集體建設(shè)用地整治后入市。這三種入市途徑中，異地調(diào)整入市涉及的利益最為復(fù)雜，因此異地調(diào)整入市現(xiàn)在做成功的案例還不是特別多。

第三，探索完善市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易規(guī)則和監(jiān)管制度應(yīng)該如何建立？對于這一點(diǎn)，很多地方都做了探索。比如，海南省文昌市專門出臺《文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易規(guī)則》，對交易平臺、主管部門、交易方式、違約責(zé)任等作了詳細(xì)規(guī)定。再比如四川省瀘縣也對交易平臺、交易流程作了具體規(guī)定。作為全國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)之一，浙江省德清縣則引入“第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)”機(jī)制，培育一批集體經(jīng)營性建設(shè)用地調(diào)查、測繪、評估、交易代理等中介機(jī)構(gòu)。所以，各個地方的探索是不太一樣的。

第四，探索完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地究竟有哪些權(quán)能？很多專家學(xué)者指出，農(nóng)村土地制度改革的核心就是“還權(quán)賦能”，也就是哪些權(quán)要還給農(nóng)村，哪些權(quán)要還給農(nóng)民，哪些能賦到權(quán)利上面。我們在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的試點(diǎn)過程中也做了一些探索，包括在經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、作價出資（入股）和轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等權(quán)能上都做了試點(diǎn)。

第五，探索入市土地增值收益分配機(jī)制。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后如何分配土地收益，這也是一個很重要的問題。當(dāng)然，這個問題也很復(fù)雜，究竟是按照用途來分，按照區(qū)位來分，還是按照規(guī)劃來分，這些都值得進(jìn)一步討論，大家可以集合全社會的智慧來研究究竟哪一種方案更好。

2.《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》與此相關(guān)的主要內(nèi)容

修正案（草案）將33個試點(diǎn)地區(qū)中有共識的部分及時納入了法律范疇，如集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、入市的條件、入市的權(quán)能、違約責(zé)任等，并作出了具體規(guī)定。但是，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的過程中存在的某些具有爭議性的問題，我們并沒有納入到里面來。比如說，究竟以誰作為入市的主體、入市的途徑、分配土地增值收益的方式等。中國不同地區(qū)農(nóng)村內(nèi)部的社會關(guān)系和結(jié)構(gòu)存在很大差異，我們用一個模式去套用可能會造成諸多問題。

（三）宅基地制度改革試點(diǎn)

1.總體進(jìn)展

在這部分大家要關(guān)注的一個重要文件就是2018年中央一號文件，為宅基地制度改革試點(diǎn)劃定好了前進(jìn)方向。2018年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。我們注意到2018年中央一號文件中用了一個詞叫“探索”，修正案(草案)也沒有將宅基地“三權(quán)分置”納入其中。

2.主要成效

宅基地制度改革主要從四個方面進(jìn)行了探索。

第一，探索有償使用。宅基地中究竟哪些應(yīng)該納入有償使用的范疇？這在33個試點(diǎn)地區(qū)的情況也不太一致。根據(jù)相關(guān)試點(diǎn)地區(qū)的經(jīng)驗，農(nóng)村宅基地有償使用主要包括超占宅基地有償使用、新增宅基地有償使用、新增宅基地市場配置這三種方式。第一個是超占的宅基地，不管是以前還是現(xiàn)在的宅基地，只要超占就要交錢，不超占不交錢。第二是新增宅基地，只要你是新增的不管超沒超都要交土地使用費(fèi)。還有就是宅基地市場配置，好的位置大家都愿意，但是誰拿出的費(fèi)用高可能這個位置就給誰。

第二，探索有償退出。各試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合易地移民扶貧搬遷、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目、農(nóng)村危舊房改造等平臺，整合涉農(nóng)資金、民間投資和宅基地有償使用費(fèi)，將其作為宅基地退出的回購資本，積極開展宅基地自愿有償退出試點(diǎn)。比如，有些農(nóng)民已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城市之后，要把農(nóng)村宅基地退出來，我們給他一定補(bǔ)償，但是從各個地方的試點(diǎn)情況來看，對于宅基地有償退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是不一致的。

第三，探索優(yōu)化審批流程。農(nóng)村宅基地審批流程大概有哪些？究竟要哪一級來審批？各個試點(diǎn)地方也做了一些探索。這次修正案(草案)》里面也把它納入進(jìn)來了，大家達(dá)成一致意見，結(jié)合上級政府向下級政府尤其是基層政府放權(quán)的要求，宅基地審批的流程以及審批的政府層級也在下放，大多數(shù)城鄉(xiāng)宅基地審批權(quán)力已經(jīng)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，不像以前都要縣以上的人民政府審批，這個是不一樣的。如浙江義烏按照“戶申請、村審查、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）審批”的流程，完善了宅基地審批制度，明確了村（居）、鎮(zhèn)街和職能部門職責(zé)分工。

第四，探索抵押貸款。結(jié)合國家六部委印發(fā)的《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，各試點(diǎn)地區(qū)都積極開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)，探索宅基地財產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)方式和路徑。四川省郫都區(qū)和浙江義烏都做了很好的探索。特別是義烏，截至2017年底，義烏本地24家金融機(jī)構(gòu)累計發(fā)放農(nóng)民住房抵押貸款6763筆，貸款金額32.23億元，貸款余額30.30億元，占全國試點(diǎn)地區(qū)總量的三分之一以上。四川省郫都區(qū)則設(shè)立了郫都區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險基金，實(shí)行“專戶存儲、專賬管理，封閉運(yùn)行”。這是值得其他地方借鑒的。

3.《中華人民共和國土地管理法修正案(草案)》與此相關(guān)的主要內(nèi)容

修正案(草案)規(guī)定，國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作。大家知道，以前農(nóng)村“三塊地”都是由國土資源部來管，但是這次宅基地的主管部門定為了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，這也是在調(diào)整優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能。

實(shí)際上，涉及有償退出的問題可能比較復(fù)雜。很多農(nóng)村沒有集體經(jīng)濟(jì)，這樣一來有償退出就會面臨很多問題，主要是資金從哪里來的問題。如果一個地方的宅基地流轉(zhuǎn)比較活躍，這樣就有宅基地有償使用費(fèi)用。但是如果一個地方是人口凈流出地，宅基地流轉(zhuǎn)并不是很活躍，農(nóng)村宅基地的使用費(fèi)也不太多，而當(dāng)農(nóng)民自愿退出時需要補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用還比較多，這就可能出現(xiàn)一些問題。因此，在試點(diǎn)過程中各個地方反映最大的問題就是有償退出資金如何籌措。

二、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

講農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，我們要結(jié)合2016年發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，會對這個問題有更加深入的了解。

（一）基本概況

第一，十八大以來黨和政府文件的有關(guān)規(guī)定。黨的十八大以來，關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的文件非常多，我們每一次農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革也都會提出一些原則性要求。黨的十九大報告進(jìn)一步指出，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)。經(jīng)過40多年的改革開放，很多地方尤其是在一些基層政府，對當(dāng)前發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識已經(jīng)有些模糊了，所以十九大報告里面專門講到了這個問題，壯大集體經(jīng)濟(jì)，這需要引起各個方面的重視。

第二，全國集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)狀況。截至2017年上半年，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬面資產(chǎn)總額(不含西藏)2.86萬億元，村均493.6萬元。其中，東部地區(qū)資產(chǎn)總額2.16萬億元，占75.5%，村均929.5萬元。由此可見，農(nóng)村集體資產(chǎn)絕大部分集中在東部地區(qū)。目前，全國仍有50%以上的農(nóng)村沒有集體經(jīng)營性收入。同時，盡管有些農(nóng)村有集體經(jīng)濟(jì)組織，但是集體經(jīng)營性收入很低，不足10萬元的村大概有18.7萬個，占總數(shù)的31.72%。對于集體經(jīng)營性收入不足10萬元的村而言，如果“政經(jīng)分開”，可能就會增加管理成本。為什么說集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市復(fù)雜？這與實(shí)際情況是有一些關(guān)系的。

第三，地方探索實(shí)踐。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方面，各地方也做了很多探索。比如，北京市海淀區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)模龐大，增長迅猛，玉淵潭、四季青等集體經(jīng)濟(jì)組織已發(fā)展成為較大的集團(tuán)規(guī)模。再比如，廣東、浙江、江蘇等地的集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展得比較好。

第四，基本概念辨析。這里面有幾個概念要理解一下，一是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革究竟涉及到什么內(nèi)容。從政府出臺的文件來看，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革有寬和窄兩方面的內(nèi)涵，有的時候我們講農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革可能包括農(nóng)村的土地確權(quán)，林權(quán)，國有林區(qū)林場等，但有時候講農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革僅僅是包括股份合作社。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村股份制改革有差異，三是農(nóng)民專業(yè)合作社與公司制企業(yè)也存在區(qū)別。

第五，基本要求。2016年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有一些要求：一是堅持農(nóng)民集體所有不動搖，不能把集體經(jīng)濟(jì)改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產(chǎn)流失；二是堅持農(nóng)民權(quán)利不受損，不能把農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒了，防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占。嚴(yán)格依法辦事，妥善處理各種利益關(guān)系。這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的兩個最基本的要求。此外，2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》還提出，要深化農(nóng)村土地制度改革。堅守土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損“三條底線”，防止犯顛覆性錯誤。