· 原文發(fā)表于《光明日報》2025年7月30日

作者：張真理

北京市社會科學(xué)院法治所所長

更好發(fā)揮法治在進一步深化農(nóng)村改革中的作用

黨的二十屆三中全會就完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制作出戰(zhàn)略部署，強調(diào)鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，完善強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)支持制度，深化土地制度改革等。隨后，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步深化農(nóng)村改革 扎實推進鄉(xiāng)村全面振興的意見》《鄉(xiāng)村全面振興規(guī)劃（2024—2027年）》《加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國規(guī)劃（2024—2035年）》等重要文件，明確了進一步深化農(nóng)村改革、推進鄉(xiāng)村全面振興的總體要求和工作重點。習(xí)近平總書記指出：“更好發(fā)揮法治在排除改革阻力、鞏固改革成果中的積極作用，善于運用法治思維和法治方式推進改革，做到重大改革于法有據(jù)，平等保護全體公民和法人的合法權(quán)益。”進一步深化農(nóng)村改革，必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用，堅持運用法治思維和法治方式妥善處理農(nóng)村改革一系列重大問題。

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習(xí)近平總書記指出：“新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。”我國憲法規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系，必須鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，即堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系，完善“三權(quán)分置”制度。

堅持農(nóng)村土地集體所有。黨的十八大以來，堅持農(nóng)村土地集體所有的相關(guān)法律規(guī)定日趨完善。2019年修訂的《中華人民共和國土地管理法》就農(nóng)村集體土地的發(fā)包方式、集體經(jīng)營性建設(shè)用地納入土地利用年度計劃、土地征收過程中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員參與等問題作出細(xì)致規(guī)定?！吨腥A人民共和國民法典》將“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人”規(guī)定為“特別法人”，開辟了保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織民事主體資格的新篇章。2024年6月通過的《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》，更是我國“三農(nóng)”立法史上的標(biāo)志性成果。當(dāng)前，堅持農(nóng)村土地集體所有，必須突出農(nóng)村集體作為土地所有者的法律地位，積極探索盤活撂荒地、恢復(fù)地力的適宜機制，落實最嚴(yán)格保護耕地制度；深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，健全收益分配和權(quán)益保護機制，讓農(nóng)民獲得更多財產(chǎn)性收入；穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革，依法處置侵害宅基地集體所有權(quán)的行為。

堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位。首先，我國法律不斷強化農(nóng)戶作為集體土地承包經(jīng)營的法定主體地位?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：國家實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，“任何組織和個人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員承包土地的權(quán)利”，“承包合同生效后，發(fā)包方不得因承辦人或者負(fù)責(zé)人的變動而變更或者解除，也不得因集體經(jīng)濟組織的分立或者合并而變更或者解除”。其次，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護日益增強?！吨腥A人民共和國民法典》明確規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同時，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》明確可以用土地經(jīng)營權(quán)進行融資擔(dān)保，進一步豐富了土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。我國穩(wěn)步推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，目前已基本完成，這是改革開放以來我國強化農(nóng)民權(quán)益保護的又一重大成果。當(dāng)前，應(yīng)進一步完善土地承包合同管理制度，大力推進農(nóng)村土地承包合同管理信息化建設(shè)。最后，堅持穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系原則。有序推進第二輪土地承包到期后再延長三十年試點，既要遵守不得將承包地打亂重分、保持農(nóng)村土地承包關(guān)系總體穩(wěn)定的原則要求，又要對承包地自然災(zāi)害毀損、土地權(quán)屬爭議、公共設(shè)施占地、人地矛盾突出等情形作出妥善安排，依照法定的權(quán)限、方式和程序處理。

完善“三權(quán)分置”制度，既順應(yīng)了農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，也能滿足在當(dāng)前條件下更好堅持農(nóng)村土地集體所有制的現(xiàn)實要求。隨著《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》于2018年修訂和《中華人民共和國民法典》等相關(guān)法律的出臺，“三權(quán)分置”正式成為國家法律。當(dāng)前，進一步深化“三權(quán)分置”改革，必須充分尊重農(nóng)戶作為承包主體的法律地位，充分尊重農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿，主要通過示范和引導(dǎo)的方式推動土地流轉(zhuǎn)；健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)制度，逐步搭建土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)平臺，并與產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺、就業(yè)平臺相銜接，在收益共享和分擔(dān)風(fēng)險的基礎(chǔ)上不斷完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格形成機制；以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動農(nóng)戶發(fā)展為重點，加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

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促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，必須以《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》等為依據(jù)，積極推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系建設(shè)，加快形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。

把堅持農(nóng)民主體地位、保障農(nóng)民權(quán)益等原則貫徹到城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中。順應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展大趨勢，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)充分利用法律規(guī)定的資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務(wù)、經(jīng)營性財產(chǎn)參股等多樣化途徑積極審慎發(fā)展集體經(jīng)濟，為集體經(jīng)濟組織成員提供更多可供分配的收益；各級政府積極鼓勵和扶持農(nóng)民立足本地資源發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、庭院經(jīng)濟，走產(chǎn)業(yè)、科技、文化相結(jié)合的發(fā)展道路，多渠道增加農(nóng)民收入；積極推動農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場和涉農(nóng)企業(yè)、電子商務(wù)企業(yè)、農(nóng)業(yè)專業(yè)化社會化服務(wù)組織等以多種方式與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機制，完善推動增值收益分配向農(nóng)戶傾斜的政策體系。同時，依據(jù)“將集體所有的經(jīng)營性財產(chǎn)的收益權(quán)以份額形式量化到本農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員”等法律規(guī)定，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財產(chǎn)權(quán)益。

加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素資源市場建設(shè)。不斷完善城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤等機制，穩(wěn)妥有序推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。嚴(yán)格落實財政投入優(yōu)先保障鄉(xiāng)村振興，落實提高土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例的法律規(guī)定和政策要求，充分用好《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》對省級人民政府發(fā)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域政府債券的授權(quán)條款，聚焦農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重點領(lǐng)域，撬動社會資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村。把握數(shù)字經(jīng)濟契機，完善多層次的農(nóng)村金融服務(wù)體系和差異化貸款政策體系，穩(wěn)步降低借貸交易成本。優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局，加強農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)，以鄉(xiāng)村特色優(yōu)勢資源為依托，支持、促進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)全鏈條升級。促進勞動力、人才跨地區(qū)順暢流動，實施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動，推動城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口。

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治理有效，是鄉(xiāng)村振興的重要保障。中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確要求“加快推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并提出“建設(shè)法治鄉(xiāng)村”的重大任務(wù)。為此，應(yīng)進一步健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，加快實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。

加強農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，充分發(fā)揮團結(jié)帶領(lǐng)群眾全面推進鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)斗堡壘作用。選優(yōu)配強鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子，提高基層黨組織運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定、應(yīng)對風(fēng)險的能力。完善村黨組織對各類組織和各項工作領(lǐng)導(dǎo)機制，村級重要事項、重大問題由村黨組織研究討論后按程序決定，全面落實“四議兩公開”。對駐村第一書記和工作隊，要加強統(tǒng)籌，增強激勵，創(chuàng)新工作方式，實現(xiàn)對地區(qū)整體發(fā)展的協(xié)同效應(yīng)。

依法處理農(nóng)村基層事務(wù)，實現(xiàn)鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定。進一步完善農(nóng)村基層公共法律服務(wù)體系，擴大農(nóng)村社會治理中的法律服務(wù)資源供給，提供法律咨詢、調(diào)解、仲裁等均等化服務(wù)。把普法宣傳與建立優(yōu)質(zhì)文化資源直達(dá)基層機制結(jié)合起來，在“文化惠民”中實現(xiàn)法治浸潤。用好《中華人民共和國村民委員會組織法》《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》等法律賦予村民的廣泛自治權(quán)利，在法定權(quán)限和程序范圍內(nèi)，不斷健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治機制，完善村民（代表）會議制度，推進民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督實踐。積極創(chuàng)新協(xié)商議事形式和活動載體，依托村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監(jiān)事會等，鼓勵農(nóng)村開展村民說事、民情懇談、百姓議事等各類協(xié)商活動。針對農(nóng)村社會存在的人情攀比、大操大辦、厚葬薄養(yǎng)、散埋亂葬等突出問題，不僅要對其中涉及違法的問題依法處置，也要因地制宜制定村規(guī)民約，推動移風(fēng)易俗。