“八二憲法”在1988年全國七屆人大進行修改時,就修改方式進行了反復研究,為了保證憲法的穩(wěn)定性和協(xié)調性之間的關系,決定采用修正案的方式修改。修正案方式是美國人發(fā)明的。所謂憲法修正案,就是不改動憲法文本的文字,而另起序號,在憲法文本的后面按照修改年代的不同進行排序。因為文本的條款是不改動的,修正案的內容與文本的內容可能不一致,或者說后面一個修正案跟前面修正案的文字表述可能不一致,實踐中按照法理上“后法優(yōu)于前法,新法優(yōu)于舊法”的原則去判斷實際有效的規(guī)范是什么。這種方式既能保證憲法的穩(wěn)定性,又能保證憲法的適應性。我國從1988年以來,五次對“八二憲法”進行修改,采用的都是修正案的方式。“八二憲法”修改前四次已經通過了31條憲法修正案,2018年這次按照排序是從32條開始起算,一直到52條。所以,到目前為止,“八二憲法”一共有52條修正案。
第三是通過“憲法解釋”來發(fā)展憲法的內容。用解釋的方式來發(fā)展內容,對憲法的震動比較小,能夠很好地保持憲法的穩(wěn)定性和適應性。憲法解釋與憲法修改的界線基本上都是這樣一個原則:能夠用解釋的方式使某一規(guī)范與社會實際保持一致的,就盡可能用解釋的方式,只有在窮盡解釋仍然不能保證某一規(guī)范與社會實際一致的時候才使用修改的方式。但是,這種方式我國用得比較少。到目前為止,我國有沒有憲法解釋?學者看法很不一致。通常的說法是,我國至少有一個憲法解釋,就是1983年9月2日全國人大常會通過的《關于國家安全機關行使公安機關的偵查、拘留、預審和執(zhí)行逮捕的職權的決定》。我國不大用憲法解釋這種方式來發(fā)展憲法。
在程序上,我們的憲法解釋程序還不健全,比如誰有權提出憲法解釋,通過憲法解釋?全國人大常委會有權解釋憲法,它是二分之一通過,還是三分之二通過?憲法解釋通過以后,由國家主席公布,還是全國人大常委會公布?全國人大常委會有權制定法律,那么全國人大常委會做出的一個決定、決議,是法律,是立法,還是解釋憲法?很難區(qū)分。所以,黨的十八屆四中全會提出要“健全憲法解釋程序機制”。這就有必要制定一部專門的《憲法解釋程序法》,在這部《程序法》里關于憲法解釋有個單獨的特殊程序,按照這個程序得出的解釋是憲法解釋,這樣才比較容易識別。如美國200多年來只有27條憲法修正案,我們30多年來卻有52條憲法修正案。主要原因就在于,我們的52條修正案里有相當一部分是關于經濟制度、經濟政策的,資本主義國家憲法一般不規(guī)定這一內容。
3.“八二憲法”的四次修改。在此次憲法修改前,1982年頒布的憲法一共修改了四次,都是采用修正案方式對內容進行修改。1988年修改了兩條,一是關于土地使用權的轉讓。原來憲法規(guī)定不允許土地轉讓、出租、買賣,適應改革開放的需要做了修改;二是關于私營經濟。原來憲法只規(guī)定了個體經濟,沒有規(guī)定私營經濟;1993年的修改主要有四方面內容,一是確認我國今天所處的階段是社會主義初級階段。我們所有的政策、所有的制度都要以社會主義初級階段為出發(fā)點;二是確認把計劃經濟改成市場經濟;三是規(guī)定了具有中國特色的政黨制度;四是將縣級人大的任期由原來的三年改成五年;1999年的修改,一是增加了鄧小平理論;二是增加了依法治國,建設社會主義法治國家;三是規(guī)定了與社會主義初級階段相適應的基本經濟制度,以公有制為主體,多種所有制共同發(fā)展;四是規(guī)定了與基本經濟制度相適應的分配制度,原來的各盡所能,按勞分配,改為以按勞分配為主體,多種分配方式并存;五是給予非公有制經濟的平等地位,“在法律規(guī)定范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟,是社會主義市場經濟的重要組成部分”;六是把“反革命罪”改成“危害國家安全罪”,1997年的刑法已經把“反革命罪”改成“危害國家安全罪”了,憲法對刑法的修改予以確認;2004年的修改,一是增加了“三個代表”重要思想;二是在原來“兩個文明”——物質文明、精神文明基礎上,增加了政治文明;三是擴大了統(tǒng)一戰(zhàn)線的內涵。原來統(tǒng)一戰(zhàn)線里只有兩種人,一種是愛國者,一種是勞動者,增加了包括民營企業(yè)家在內的“社會主義事業(yè)建設者”;四是關于土地的征收征用。原來憲法里沒有這一規(guī)定,集體土地在征收轉化成國有土地過程中,往往會對農民的權益造成損失,如何進行補償,沒有規(guī)定;五是關于個人財產保護問題;六是增加了社會保障制度;七是增加了尊重和保障人權;八是把“戒嚴”改成“緊急狀態(tài)”。原來憲法里只規(guī)定了“戒嚴”,同時也制定了《戒嚴法》。戒嚴就是用軍事力量對付“三亂”(動亂、騷亂、暴亂),后來在實踐中發(fā)現,社會生活很豐富,不見得就是這種情況,比如禽流感、“非典”、地震,這些就不需要動用軍事力量,也不屬于“三亂”,但是憲法里只規(guī)定了“戒嚴”,適用范圍太窄,所以就把“戒嚴”改成“緊急狀態(tài)”,“戒嚴”是“緊急狀態(tài)”里的一種情況;九是國家主席的權力增加了一項:進行國事活動。國家主席的交往頻率越來越高,進行國事活動是國家主席的重要內容之一;十是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的任期由原來規(guī)定的三年改成五年。通過這兩次修改,所有的人大任期都是五年;十一是增加了國歌。憲法最后一章是關于國家標志。國旗、國歌、國徽、首都,這幾樣東西是國家的象征、標志。我們的憲法原來沒有關于國歌的規(guī)定,其他的國家象征在憲法里都做了規(guī)定。其原因是中華人民共和國成立以來一直以來沒有正式國歌。從1949年到1978年,一直是把《義勇軍進行曲》作為中華人民共和國的代國歌。1978年12月4日,通過憲法的同一天,正式確立《義勇軍進行曲》是中華人民共和國國歌。由于確定國歌與通過憲法是同一天,所以國歌沒有能夠寫入憲法。這次修改,國歌作為國家的標志寫入了憲法。
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