十九大報(bào)告提出，制定國(guó)家監(jiān)察法，要依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代傳統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察中的“兩規(guī)”“雙指”措施。學(xué)界普遍認(rèn)為，用留置取代“兩規(guī)”“雙指”符合《立法法》等法律的要求，符合法治精神和法治要求，是運(yùn)用法治思維反腐的具體舉措，具有進(jìn)步性。

“留置”概念不會(huì)存在混淆的問(wèn)題

但在《監(jiān)察法（草案）》公布后，留置措施的名稱(chēng)、內(nèi)容、適用條件等在學(xué)界和實(shí)務(wù)界引發(fā)了較為熱烈的討論，此處有必要對(duì)相關(guān)問(wèn)題作進(jìn)一步說(shuō)明。從概念來(lái)看，在我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)中，“留置”的含義和具體適用語(yǔ)境確實(shí)已經(jīng)有三四種之多。首先，《人民警察法》規(guī)定，對(duì)于有違法犯罪嫌疑的人員，警方可以進(jìn)行盤(pán)問(wèn)和留置，留置期間不超過(guò)24小時(shí)；其次，民法上的留置權(quán)一般作為債權(quán)上的抗辯權(quán)或物權(quán)上的擔(dān)保權(quán)而存在，這在《民法通則》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等法律中都有規(guī)定；再次，程序法上還有一類(lèi)作為送達(dá)方式的留置送達(dá)。因此有研究者擔(dān)心，“留置”概念的多語(yǔ)境使用是否會(huì)導(dǎo)致概念混淆和不清晰。從《監(jiān)察法（草案）》對(duì)“留置”的具體規(guī)定可以看出，這一措施的實(shí)質(zhì)是將被調(diào)查者置于一個(gè)較為特殊的、與外界相對(duì)隔離的環(huán)境中進(jìn)行調(diào)查，采用“留置”的概念能夠從外觀和形式上界定這一行為。同時(shí)，在修辭上，“留置”概念相較于部分研究者所主張的“隔離審查”等概念也更能彰顯法治精神。盡管在其他法律語(yǔ)境中也存在不同意旨的“留置”概念，但這些概念的外延內(nèi)涵都相對(duì)清晰，適用領(lǐng)域也存在較大分別，因此不會(huì)存在混淆的問(wèn)題。

事實(shí)上，采用何種名稱(chēng)和概念并非留置措施的關(guān)鍵問(wèn)題。國(guó)家監(jiān)察立法的關(guān)鍵和重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是對(duì)適用留置措施的程序和實(shí)體規(guī)則進(jìn)行規(guī)范，明確權(quán)力行使的邊界。在多種調(diào)查措施中，留置對(duì)基本權(quán)利的干預(yù)和影響最大，因此應(yīng)當(dāng)明確，在監(jiān)察機(jī)關(guān)初步掌握被調(diào)查人違法犯罪的事實(shí)及證據(jù)后，需要進(jìn)一步審查時(shí)，才能采取留置措施。同時(shí)，因?yàn)榱糁么胧┥婕叭松碜杂?，因此其適用應(yīng)當(dāng)遵循比例原則。

從程序上降低權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)

從程序上來(lái)看，《監(jiān)察法（草案）》規(guī)定省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體討論決定，并報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這一規(guī)定還有可完善的空間。既然監(jiān)察機(jī)關(guān)在組織結(jié)構(gòu)上采用了委員會(huì)制度，留置作為限制人身自由的強(qiáng)制措施，就應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察委員會(huì)集體研究決定，而非監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人研究決定。在集體研究決定中，宜采用少數(shù)服從多數(shù)的決定機(jī)制，而非領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制。同時(shí)，《監(jiān)察法（草案）》規(guī)定留置期限不得超過(guò)三個(gè)月，在特殊情況下報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)一次。從增強(qiáng)外部控制的角度來(lái)說(shuō)，這一規(guī)定也應(yīng)當(dāng)修改為報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)集體研究決定。對(duì)留置措施設(shè)定更為嚴(yán)格和審慎的審批程序，能夠使被調(diào)查人的權(quán)利得到更為充分的保障，也能夠在一定程度上降低權(quán)力濫用的風(fēng)險(xiǎn)。

留置對(duì)象的范圍也是討論的焦點(diǎn)之一。在滿足法定條件的情況下，對(duì)監(jiān)察對(duì)象實(shí)施留置沒(méi)有爭(zhēng)議。但對(duì)非監(jiān)察對(duì)象是否可以采取留置措施則存在不同觀點(diǎn)。從以往的職務(wù)犯罪案件可以看出，行賄受賄案件中行賄人以私營(yíng)企業(yè)主居多，大多數(shù)不屬于監(jiān)察對(duì)象。但受賄類(lèi)職務(wù)犯罪多在私密場(chǎng)合發(fā)生，能見(jiàn)度低，取證困難。行賄行為與受賄行為聯(lián)系緊密，僅對(duì)涉嫌受賄人員進(jìn)行留置可能難以查清案件，而需要對(duì)行賄行為與受賄行為均展開(kāi)調(diào)查。因此，對(duì)于與案件相關(guān)的非監(jiān)察人員，也可以適用留置程序，但應(yīng)當(dāng)要履行更為嚴(yán)格的審批程序，嚴(yán)格把握和控制適用條件與適用范圍。

留置期間，應(yīng)當(dāng)實(shí)施全過(guò)程不間斷的錄音錄像

《監(jiān)察法（草案）》明確留置應(yīng)當(dāng)在“特定場(chǎng)所”進(jìn)行，但尚未對(duì)特定場(chǎng)所作進(jìn)一步說(shuō)明。從當(dāng)前實(shí)踐來(lái)看，有的試點(diǎn)地區(qū)將留置場(chǎng)所設(shè)定在看守所，有的試點(diǎn)地區(qū)則設(shè)定在紀(jì)委系統(tǒng)原有的辦案基地，即“兩規(guī)”基地。從便于監(jiān)督和保障人權(quán)的角度出發(fā)，將留置場(chǎng)所確定在看守所較為合理。經(jīng)過(guò)多年的規(guī)范和發(fā)展，大多數(shù)看守所已經(jīng)有著較為成熟的制度規(guī)范和硬件條件，監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督也相對(duì)到位，能夠在保證調(diào)查的同時(shí)對(duì)調(diào)查活動(dòng)展開(kāi)有效監(jiān)督。因此，可在看守所中單獨(dú)配置一部分專(zhuān)門(mén)場(chǎng)所，供監(jiān)察委員會(huì)實(shí)施留置措施使用。出于節(jié)省資源的考慮，現(xiàn)有的部分符合條件的“兩規(guī)”基地經(jīng)改造后也可考慮轉(zhuǎn)隸看守所進(jìn)行統(tǒng)一管理。此外，在留置期間，應(yīng)當(dāng)實(shí)施全過(guò)程不間斷的錄音錄像。錄音錄像既是取證程序合法與否的重要證明材料，也是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查工作進(jìn)行監(jiān)督的有力手段。倘若案件經(jīng)調(diào)查涉嫌刑事犯罪，錄音錄像應(yīng)當(dāng)隨案移送至司法機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，而不應(yīng)僅在監(jiān)察委員會(huì)留存?zhèn)洳椤?/p>

（作者為中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)）