當(dāng)前，反腐敗斗爭形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，鞏固壓倒性態(tài)勢(shì)、奪取壓倒性勝利的決心必須堅(jiān)如磐石——黨的十九大報(bào)告對(duì)反腐形勢(shì)作出判斷并明確目標(biāo)。

對(duì)于奪取勝利的方法，十九大報(bào)告同樣有所提及：推進(jìn)反腐敗國家立法。

就在近日，反腐敗國家立法步伐再次邁出了重要的一步。

11月7日下午，中國人大網(wǎng)公布了《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》，向社會(huì)公開征求意見。草案共10章67條，明確了國家監(jiān)察工作的一系列重大問題，規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的基本定位、監(jiān)察范圍、監(jiān)察職責(zé)、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序等基本內(nèi)容。

北京師范大學(xué)國際反腐敗教育與研究中心秘書長彭新林在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)認(rèn)為，推進(jìn)反腐敗國家立法是在法治軌道上深化反腐敗斗爭的迫切需要，作為反腐敗國家立法中的重要組成部分，國家監(jiān)察法的出臺(tái)至關(guān)重要。

“反腐敗國家立法事關(guān)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作全局，要堅(jiān)持懲治與預(yù)防相結(jié)合，既為國家反腐敗工作提供完備的法律依據(jù)和法律程序，又給全社會(huì)尤其是國家工作人員確立更加明晰的權(quán)力腐敗、違法犯罪的法律標(biāo)準(zhǔn)和行為界限，全面發(fā)揮反腐敗國家法律法規(guī)的規(guī)范、指引、評(píng)價(jià)、教育和懲罰作用。”中國法學(xué)會(huì)黨組成員、副會(huì)長張文顯說。

實(shí)現(xiàn)依法治國與依規(guī)治黨的統(tǒng)一

十九大報(bào)告中“奪取壓倒性勝利的決心”背后，有著一系列數(shù)據(jù)作支撐。

十八大以來，中央立案審查省軍級(jí)以上黨員干部及其他中管干部440人，其中十八屆中央委員、候補(bǔ)委員43人，中央紀(jì)委委員9人；廳局級(jí)干部8900余人，縣處級(jí)干部6．3萬多人，處分基層黨員干部27．8萬人，形成了反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢(shì)，黨心民心為之振奮，黨風(fēng)政風(fēng)為之一新。

彭新林注意到，關(guān)于全面從嚴(yán)治黨、深入推進(jìn)反腐敗斗爭，報(bào)告有不少新論點(diǎn)新舉措新要求，特別在健全黨和國家監(jiān)督體系部分，報(bào)告明確指出，要深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開，制定國家監(jiān)察法。

“通過制定國家監(jiān)察法，賦予監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)和談話、訊問、搜查、留置等調(diào)查權(quán)限。這表明反腐敗斗爭更多的是要依靠制度、依靠紀(jì)律、依靠法律，此舉必將有力推動(dòng)我國反腐敗斗爭向縱深發(fā)展，不斷厚植黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)。”彭新林說。

在黨的十九大新聞中心舉行的第一場記者招待會(huì)上，中央紀(jì)委副書記、監(jiān)察部部長、國家預(yù)防腐敗局局長楊曉渡指出，堅(jiān)持依規(guī)治黨，完善黨內(nèi)法規(guī)體系，制度的籠子越扎越牢。

“黨中央把全面深化改革和制度創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合起來，以黨章為根本遵循，實(shí)踐探索在前，總結(jié)提煉在后，共修訂頒布了90余部黨內(nèi)法規(guī)，使黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)銜接，依法治國和依規(guī)治黨互相促進(jìn)，相得益彰。今天中國的反腐敗，依靠制度、依靠紀(jì)律、依靠法律的程度得到了極大地提高。”楊曉渡說。

張文顯建議，推進(jìn)反腐敗國家立法要使國家法律與黨內(nèi)法規(guī)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相輔相成，使反腐敗執(zhí)紀(jì)與反腐敗執(zhí)法在標(biāo)準(zhǔn)上、程序上更加有效地銜接起來，把依法治國與依規(guī)治黨更好地結(jié)合起來，發(fā)揮國法與黨規(guī)在反腐敗斗爭中的合力。

“推進(jìn)反腐敗國家立法的目的，是實(shí)現(xiàn)依法治國與依規(guī)治黨的統(tǒng)一。希望在條件成熟的時(shí)候，把黨內(nèi)法規(guī)制度中的有關(guān)內(nèi)容上升到國家法治的層面，這也體現(xiàn)出對(duì)反腐敗的要求，就是運(yùn)用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗。通過這樣的方式，使反腐敗工作經(jīng)得起歷史和時(shí)間的考驗(yàn)。”北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水說。

立法對(duì)留置措施作出明確規(guī)定

十九大報(bào)告指出，推進(jìn)反腐敗國家立法；制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。

中國政法大學(xué)副校長馬懷德在接受記者采訪時(shí)指出，國家監(jiān)察法的立法意義是要通過立法的方式賦予各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)相應(yīng)的職責(zé)權(quán)限，明確其職能，賦予相應(yīng)的調(diào)查手段和調(diào)查措施。

“監(jiān)察委未來履行職能，不是按照刑事訴訟法來行使偵查職能，也不是按照過去的行政監(jiān)察法行使一般意義上的調(diào)查職能，而是一個(gè)全新體制，需要行使比較全面的調(diào)查權(quán)，所以要賦予它有效履行職能的措施和手段，其中一個(gè)非常重要的調(diào)查措施就是留置。”馬懷德說。

彭新林注意到，十九大報(bào)告中指出的留置取代“兩規(guī)”措施，已經(jīng)在試點(diǎn)地區(qū)有過探索并取得了一定的成效。

今年1至8月，北京市、山西省、浙江省共留置183人，其中北京市留置43人、山西省留置42人、浙江省留置98人。

“案件的辦理表明監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作正在積極穩(wěn)妥推進(jìn)，監(jiān)察委與檢察機(jī)關(guān)辦案銜接機(jī)制初步搭建起來，試點(diǎn)地區(qū)深化監(jiān)察體制改革取得階段性成效。”彭新林認(rèn)為，報(bào)告中提出的用留置取代“兩規(guī)”措施，是建立在監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作先行探路基礎(chǔ)之上的，正是因?yàn)橛羞@個(gè)階段性成效，所以在全國推開具有可操作性。

值得注意的是，11月4日閉幕的十二屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議，表決通過了關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定。

馬懷德認(rèn)為，用留置措施取代“兩規(guī)”，意味著留置的審批權(quán)力是特定的，留置措施的期限是確定的，留置的條件也更加明晰。今后在什么情況下可以采取留置措施、留置的對(duì)象是誰、留置的具體方式方法等，都要在立法中明確規(guī)定。

值得注意的是，正在征求意見的監(jiān)察法草案對(duì)留置的情形、留置時(shí)間等作出了明確規(guī)定。

“沒有行賄土壤，就沒有受賄土壤”

十九大報(bào)告提出，堅(jiān)持受賄行賄一起查。

彭新林發(fā)現(xiàn)，在很長一段時(shí)期內(nèi)，司法實(shí)踐中確實(shí)在一定程度上存在“重查受賄、輕辦行賄”的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象的發(fā)生原因無疑是多方面的，既有立法方面的原因，也有認(rèn)識(shí)觀念層面的原因。

“在刑法修正案（九）出臺(tái)之前，只要行賄人在被追訴前主動(dòng)交代行賄行為的，就可以減輕處罰或者免除處罰。數(shù)額不大的話，就是免除處罰。很多人利用這一條款，逃之夭夭，影響了反腐敗斗爭的整體成效。”彭新林說。

彭新林指出，正是針對(duì)實(shí)踐中存在的“重打擊受賄而輕打擊行賄”這一突出問題，為加大對(duì)行賄罪的處罰力度，從源頭上懲治和預(yù)防腐敗犯罪，刑法修正案（九）對(duì)行賄罪從寬處罰的條件和幅度作了重要調(diào)整，對(duì)行賄罪減輕或者免除處罰設(shè)定了更為嚴(yán)格的適用條件，明確行賄人在被追訴前主動(dòng)交待行賄行為，只有在“犯罪較輕的，對(duì)偵破重大案件起關(guān)鍵作用的，或者有重大立功表現(xiàn)的”三種情況下才可以減輕或者免除處罰。

在十九大“推進(jìn)全面依法治國”黨代表集體采訪記者會(huì)上，北京知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院黨組成員、副院長宋魚水說：“十九大報(bào)告提出，堅(jiān)持受賄行賄一起查。我們感覺到，如果這個(gè)社會(huì)沒有行賄的土壤，就會(huì)沒有受賄的土壤，所以十九大報(bào)告提出要深化全面依法治國實(shí)踐。我國的反腐，不僅僅是反的問題，而且包括教育的問題，營造整個(gè)清正廉潔的法治環(huán)境的問題。”

“在黨的報(bào)告中，將行賄與受賄放在同一個(gè)高度上，堅(jiān)持受賄行賄一起查，這是首次。這些重要論述，清晰勾勒了我國反腐倡廉的總體思路和治理腐敗的方針，為我們更加科學(xué)有效地防治腐敗指明了前進(jìn)方向。”彭新林認(rèn)為，十九大報(bào)告的這一提法，彰顯出反腐的決心。

在彭新林看來，報(bào)告之所以作這樣的表述，就是要更加注重科學(xué)有效治理腐敗，注重從源頭上防治腐敗，要凈化政治生態(tài)環(huán)境，事實(shí)上，也只有更加注重從源頭上防治腐敗，才能起到釜底抽薪的作用，更好鞏固反腐敗成果，逐步減少腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

彭新林認(rèn)為，堅(jiān)持受賄行賄一起查，把行賄與受賄擺在同樣重要的位置上，同等對(duì)待，具有非常積極而重大的意義，將有力地震懾行賄犯罪分子，從源頭上鏟除滋生受賄現(xiàn)象的溫床，降低腐敗犯罪發(fā)生的幾率，統(tǒng)籌推動(dòng)防治腐敗工作深入開展。