（四）我國可持續(xù)發(fā)展面臨著國際和國內(nèi)雙重挑戰(zhàn)。從大的背景來看，我國在全球經(jīng)濟(jì)治理中越來越處于核心的位置。但是我國參與全球治理，面臨著雙重困境：

第一，我國面臨的國際挑戰(zhàn)。后危機(jī)時期，全球治理本身就出現(xiàn)了困境，尤其是受金融危機(jī)影響，西方大國越來越難以承擔(dān)公共產(chǎn)品供給的責(zé)任，但是他們影響全球治理的能力非常強(qiáng)。而新興大國群體性崛起，成為全球治理變革的重要參與者和推動者，可是新興大國在治理能力和制度準(zhǔn)備方面存在著明顯的不足。

第二，我國自身存在的低碳轉(zhuǎn)型能力和低碳外交困境。從經(jīng)濟(jì)實力看，我國已經(jīng)是全球第二大經(jīng)濟(jì)體。但我國人均GDP在引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的科技創(chuàng)新能力方面仍然與發(fā)達(dá)國家有很大的差距。盡管這一輪金融危機(jī)使得新興大國群體性崛起，在全球治理中的地位越來越重要。但是，從微觀層面講，新興經(jīng)濟(jì)體的增速正在減緩，同時面臨通脹風(fēng)險、外部環(huán)境不利、“中等收入陷阱”逼近、資源和環(huán)境約束等種種挑戰(zhàn)。進(jìn)一步參與全球經(jīng)濟(jì)治理的困境在于新興經(jīng)濟(jì)體能否擁有長期增長的潛力。另外，新興經(jīng)濟(jì)體之間的合作較少，而且成立的時間相對較短，合作效果并不是很顯著，存在著集體身份認(rèn)同的困境。從宏觀層面講，“北強(qiáng)南弱”的格局，短期內(nèi)還無法發(fā)生根本性變化。新興經(jīng)濟(jì)體參與全球經(jīng)濟(jì)治理的困境，也表現(xiàn)為在國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則的制定方面，仍將長期受制于發(fā)達(dá)國家。

第三，我國國內(nèi)低碳轉(zhuǎn)型本身也面臨著一些重大的挑戰(zhàn)。一是對化石能源，特別是煤炭的路徑依賴。我國是世界上煤炭儲藏量最豐富的國家之一，煤炭在我國的能源結(jié)構(gòu)中長期占據(jù)主導(dǎo)地位。煤炭占全國一次能源消費(fèi)總量的比重仍然達(dá)到66%；石油只占了18.4%；天然氣占了5.8%；化石能源合計占到90.2%；水電、核電和風(fēng)電等非化石能源僅占9.8%。“十三五”規(guī)劃中的重點是把煤炭在能源消費(fèi)總量中的比重降低到60%。這意味著今后相當(dāng)長一個時期內(nèi)，我國能源供給對化石能源，特別是煤炭的依賴，仍將難以減輕。盡管我們制定了將比例降低到60%的規(guī)劃，但是相對于其他發(fā)達(dá)國家，60%仍然是非常高的指標(biāo)。它也意味著能源消耗對我國環(huán)境的負(fù)面影響，在未來一段相當(dāng)長的時間內(nèi)還將繼續(xù)存在。

二是技術(shù)瓶頸。我國自主低碳戰(zhàn)略儲備技術(shù)有限，缺乏核心競爭力。我國在某些方面的制造技術(shù)和世界上先進(jìn)制造技術(shù)相比差距越來越小。在風(fēng)電、太陽能等領(lǐng)域，我們的技術(shù)是領(lǐng)先的。但同時我們也發(fā)現(xiàn)，歐美、日本等發(fā)達(dá)國家走的都是投資技術(shù)研發(fā)、強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新、提升產(chǎn)品競爭力的道路。而我國光伏產(chǎn)業(yè)“兩頭在外”，企業(yè)過于依賴外部市場環(huán)境，缺乏核心競爭力。這種依靠購買核心技術(shù)、原材料和關(guān)鍵設(shè)備，然后擴(kuò)大產(chǎn)能的發(fā)展模式亟待調(diào)整。我們現(xiàn)在還需要培育核心的競爭力。

三是資金瓶頸。當(dāng)前低碳融資方式單一，過度依賴政府投入和銀行信貸。社會資本的準(zhǔn)入缺乏財政擔(dān)保和保險機(jī)制。此外，創(chuàng)新性的融資模式還處在初期的發(fā)展階段，所籌集到的資金規(guī)模非常的有限。

四是體制障礙。在我國現(xiàn)行的分權(quán)制度下，特別是財政分權(quán)制度下，地方政府政績的評估基于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，從而導(dǎo)致部門利益沖突，“數(shù)字節(jié)能”和“數(shù)字減排”隱患突出。

五是市場障礙。我國的環(huán)境治理目前相對而言還是過于依賴行政手段。行政命令型政策具有強(qiáng)制性，目標(biāo)明確，效果明顯且迅速。但是它的執(zhí)行成本非常高，而且缺乏激勵。國家意愿很難轉(zhuǎn)化為地方和企業(yè)的自覺行動。而利用市場手段推進(jìn)節(jié)能減排的長效機(jī)制還處于初級階段，價格機(jī)制和財稅機(jī)制尚待完善。另外，石油、煤炭價格還不能完全反映市場供求，可再生能源發(fā)電的電價與煤電、天然氣的價格差別也不明顯，節(jié)能產(chǎn)品和非節(jié)能產(chǎn)品價格倒掛，這些因素都將極大限制我國市場機(jī)制作用的發(fā)揮。

六是監(jiān)管障礙。我國的環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)督薄弱，缺乏公眾參與。我國尚未建立起統(tǒng)一科學(xué)的環(huán)境統(tǒng)計指標(biāo)、監(jiān)測和考核體系，國家級和地方級監(jiān)測系統(tǒng)處于脫節(jié)狀態(tài)，這就大大削弱了政策的執(zhí)行力度。此外，系統(tǒng)的信息公開制度還沒有建立，信息不透明和不對稱問題嚴(yán)重。這也阻礙了公眾對各項政策的參與。公眾對政府政策的認(rèn)知、認(rèn)同、接受和參與程度較低，對節(jié)能政策的參與處于被動狀態(tài)。政府既是政策制定者，同時也是執(zhí)行者，這種雙重身份很難保證政府處于中立的地位。

五、我國進(jìn)行國際氣候治理的政策選擇

減少碳排放，走綠色、低碳、可持續(xù)發(fā)展之路，降低全球氣候變暖的速度，已經(jīng)成為國際社會公認(rèn)的解決氣候變化問題的唯一途徑。這一新的發(fā)展模式背后隱含著國際經(jīng)濟(jì)格局調(diào)整和國際話語權(quán)、決策權(quán)的再分配。歐洲和美國、日本等發(fā)達(dá)國家可能會通過各種舉措，首先形成本國內(nèi)部相對完整的低碳經(jīng)濟(jì)體系,然后再通過各種雙邊、多邊、諸邊、復(fù)邊的渠道，在氣候變化、能源效率，以及相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等方面，推動全球共識的達(dá)成，并將對其有利的體系通過援助、貿(mào)易、投資、金融和法律制度框架等，延伸到世界其他國家?？梢灶A(yù)見，這一進(jìn)程可能會帶來國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的重大調(diào)整。

（一）我國在可持續(xù)發(fā)展框架下，在新一輪全球治理的結(jié)構(gòu)調(diào)整中，進(jìn)行國際氣候治理的政策目標(biāo)。一是改革國內(nèi)經(jīng)濟(jì)治理模式，提升參與全球經(jīng)濟(jì)治理的軟實力。二是在全球治理中主動謀求與自身實力相當(dāng)?shù)牡匚唬涌煲訥20機(jī)制為重點的全球治理體系的改革，積極謀求通過各種多邊、區(qū)域、雙邊、諸邊等層面，來平衡發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的訴求，推進(jìn)全球治理規(guī)則的完善，在全球治理規(guī)則中逐步發(fā)揮核心作用。

（二）我國的全球治理觀。包括：共同構(gòu)建全球高效的全球金融治理格局；構(gòu)建開放透明的全球貿(mào)易治理格局；構(gòu)建綠色低碳的全球能源治理格局；建立包容聯(lián)動的發(fā)展格局，包括包容性的商業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通，糧食安全等。