政府治理動力亟待提升

按照一般的理解，在如此銳意改革的中央領(lǐng)導(dǎo)下，各部門各地方應(yīng)該迸發(fā)出更大的活力和動力。然而，個別部門和地方的反應(yīng)并不強烈，不僅“依法改革”的主動性不強，甚至出現(xiàn)“為官不為”“懶政怠政”的現(xiàn)象。從2015年開始，《政府工作報告》專列一部分談“政府自身建設(shè)”。在多個場合，李克強總理嚴(yán)厲批評“門好進了、臉好看了，事難辦了”“只要不出事、寧愿不做事”“不求過得硬、只求過得去”等懶政怠政現(xiàn)象。這樣的結(jié)果是多種原因共同導(dǎo)致的。

個別地方的利益格局在一定程度上的固化限制了其改革創(chuàng)新沖動。就一些地方的政府治理而言，穩(wěn)定和秩序是其首選目標(biāo)，探索創(chuàng)新多是對危機和挑戰(zhàn)的應(yīng)對。在改革開放的過程中，之所以在各地經(jīng)常涌現(xiàn)出不同內(nèi)容和形式的改革創(chuàng)新，主要是因為當(dāng)?shù)攸h委政府有著強烈的發(fā)展理念和擔(dān)當(dāng)精神。而經(jīng)過了三十多年的發(fā)展變化，個別地方的利益格局基本形成，一些利益關(guān)系固化下來，制約和束縛了這些地方干部的思想行動，思想懈怠了，行動疲沓了。

國家治理內(nèi)容的調(diào)整造成了地方領(lǐng)導(dǎo)干部的不適應(yīng)。盡管經(jīng)濟發(fā)展依然是整個國家治理的中心任務(wù)，但是社會治理、環(huán)境治理、文化治理等上層建筑的調(diào)整也變得越來越重要。對于長期習(xí)慣于搞經(jīng)濟建設(shè)的不少領(lǐng)導(dǎo)干部來說，很難馬上適應(yīng)這些新的治理需要。這些新的治理任務(wù)，需要更細(xì)致的規(guī)劃、精細(xì)化的治理以及長期的投入，不能簡單地套用提高GDP的原有做法，甚至這些治理任務(wù)與發(fā)展經(jīng)濟的任務(wù)之間還存在著緊張乃至矛盾的關(guān)系。

頂層設(shè)計方案執(zhí)行中的“時滯效應(yīng)”。加強頂層設(shè)計，意在整體謀劃，克服決策的碎片化和行為的短期性，發(fā)揮我國的制度優(yōu)勢。在設(shè)計頂層方案的時候，通過領(lǐng)導(dǎo)小組、部門聯(lián)席會議、明確具體任務(wù)等方式，的確實現(xiàn)了這種制度創(chuàng)制的意圖，但是在具體執(zhí)行的過程中還存在著一定的“時滯效應(yīng)”，設(shè)計方案不能及時地落實執(zhí)行。“條塊”格局是造成這種現(xiàn)象的主要原因。一方面，頂層設(shè)計方案是由作為“條條”的各職能部門執(zhí)行的，需要與這些部門的系統(tǒng)要求對接起來；另一方面，頂層設(shè)計方案往往通過行政層級（塊塊）來貫徹執(zhí)行，由于各層級之間“職責(zé)同構(gòu)”的限制，雖然各級落實方案的形式越來越完整，語言越來越規(guī)范，但是特點越來越弱，即使是最低層級制定的落實方案仍然與頂層設(shè)計方案差別不大，限制了具體方案在各地方層級的操作性。

部分領(lǐng)導(dǎo)干部對從嚴(yán)管理的理解出現(xiàn)偏差，產(chǎn)生畏縮甚至推諉傾向。全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨，是提高國家治理制度化水平的戰(zhàn)略性舉措。從嚴(yán)管理是這些戰(zhàn)略措施在各地方、各部門中的具體落實。然而，由于對這些戰(zhàn)略舉措認(rèn)識的不到位，導(dǎo)致具體落實措施的簡單化、武斷化，扭曲了制度設(shè)計的初衷，走向了另一個極端。比如，把從嚴(yán)管理等同于凡事都要找依據(jù)，沒有依據(jù)就不辦事、不執(zhí)行；把從嚴(yán)管理等同于凡事都要走程序，事事請示匯報，等領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)；把從嚴(yán)管理等同于增加監(jiān)督，混淆了決策和監(jiān)督之間的邊界，降低了決策的效率，等等。最重要的是，由于在從嚴(yán)管理過程中，部分領(lǐng)導(dǎo)干部沒有厘清自主行為的空間邊界，尤其是法律和政策的邊界，因而行事小心翼翼，滋生了“多一事不如少一事”的心理。

對創(chuàng)新的激勵機制不完善，效力不足。說到底，探索創(chuàng)新是由人來執(zhí)行的，沒有富有創(chuàng)新精神的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，就不可能有遍布各地的創(chuàng)新探索。中國的干部隊伍集聚著大量的社會精英，其中絕大部分是有理想、有抱負(fù)、有追求之人，這是中國制度能持續(xù)高效運行的重要原因。創(chuàng)新不能只依靠創(chuàng)新者的主觀動力、個人情懷，必須構(gòu)建起可持續(xù)的激勵機制。現(xiàn)有的薪酬機制、晉升機制并沒有將鼓勵創(chuàng)新考慮在內(nèi)，平均主義、“出頭椽子先爛”的心理依然存在于某些地區(qū)的政治生態(tài)中。

社會輿論對地方領(lǐng)導(dǎo)干部塑造誘發(fā)的消極情緒。盡管地方領(lǐng)導(dǎo)干部為了落實上級要求，采取了各種方法來克服困難、解決問題，但由于掌握的資源有限、監(jiān)督制約乏力，加之部分人員能力和素質(zhì)不足，容易出現(xiàn)行為的失范。輿論對地方領(lǐng)導(dǎo)干部的批評和消極刻畫，增加了地方領(lǐng)導(dǎo)干部工作的難度，也誘發(fā)了消極情緒，比如“既然不能得到理解和承認(rèn)，就不需要努力和擔(dān)當(dāng)”的心理。筆者參與了多屆中國地方政府創(chuàng)新獎的評選，接觸的許多領(lǐng)導(dǎo)干部都曾表示，他們之所以看重這個獎項，就是因為這是來自社會的評價。