良性政策形成的關(guān)鍵是給利益相關(guān)方提供表達(dá)訴求的政策舞臺，在公開公平的博弈規(guī)則中，漸進(jìn)推動政策進(jìn)步。

近段時(shí)間，社會上有諸多關(guān)于公共政策的討論，例如高考招生名額如何跨省調(diào)控，城市地下管廊怎樣規(guī)劃和建設(shè)，養(yǎng)老金究竟該不該上調(diào)。這些話題的共同特征是涉及不同利益群體，需要理性平衡各方訴求。美國各類公共政策出臺都經(jīng)過利益相關(guān)方充分討論和博弈，最終結(jié)果體現(xiàn)動態(tài)均衡。本文以社會轉(zhuǎn)型最為劇烈的“進(jìn)步運(yùn)動”時(shí)期美國食品安全立法為例，介紹其內(nèi)容、過程和機(jī)理。

利益相關(guān)方的訴求和困境

食品是人類生存發(fā)展的基本物質(zhì)基礎(chǔ)。19世紀(jì)80年代以后，美國食品生產(chǎn)技術(shù)不斷進(jìn)步，冷藏運(yùn)輸手段改良，食品市場隨之?dāng)U大。受其影響，消費(fèi)者和各類食品生產(chǎn)者都開始向政府尋求更有利于自身的監(jiān)管政策。

消費(fèi)者呼吁政府嚴(yán)格監(jiān)管。這是因?yàn)楣I(yè)化和城市化從根本上顛覆了自給自足的食品供應(yīng)方式，人們更多依靠市場來提供食品。隨著跨區(qū)域食品銷售模式和食品新品種出現(xiàn)，人們對食品生產(chǎn)過程變得越來越陌生，辨別食品質(zhì)量的能力也大大減弱。這就為不法食品生產(chǎn)者提供了摻假的機(jī)會，他們或是利用劣質(zhì)原料生產(chǎn)食品以降低成本，或是用人造食品替代天然食品進(jìn)行欺詐，或是濫用食品添加劑。消費(fèi)者呼吁監(jiān)管部門采取科學(xué)的檢驗(yàn)檢測方法，打擊違法行為。然而一些國會議員秉持自由放任市場經(jīng)濟(jì)原則反對政府?dāng)U權(quán)，認(rèn)為消費(fèi)者完全有能力保護(hù)自身利益。

同樣呼吁政府加強(qiáng)監(jiān)管的還有現(xiàn)代大型食品生產(chǎn)企業(yè)。在激烈的市場競爭中，一些食品企業(yè)開展結(jié)構(gòu)重組，將大規(guī)模生產(chǎn)和大規(guī)模銷售結(jié)合在一起。例如中部地區(qū)四大肉類加工公司集屠宰、冷藏和包裝于一體，其產(chǎn)品以高質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)化著稱，遠(yuǎn)銷紐約、波士頓等東部大城市。然而大型食品企業(yè)在上升過程中難以單獨(dú)抵抗低價(jià)劣質(zhì)食品的沖擊，強(qiáng)烈要求政府采取嚴(yán)格監(jiān)管措施，維護(hù)市場秩序并調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系，從而在劇烈變革的經(jīng)濟(jì)社會中占據(jù)競爭優(yōu)勢。

傳統(tǒng)食品生產(chǎn)者的訴求則不盡相同。一方面他們同樣深受摻假食品之害。另一方面在與大型食品企業(yè)的競爭中，其處境不斷惡化。為了改善日益不利的市場地位，他們或是使用卑劣手段詆毀大型食品商，并與之開展貿(mào)易戰(zhàn)；或是要求政府采取偏袒傳統(tǒng)企業(yè)的政策。典型案例便是傳統(tǒng)面粉生產(chǎn)者對生產(chǎn)明礬發(fā)酵面粉的美國發(fā)酵粉聯(lián)合公司的惡意攻擊，前者定期在報(bào)紙上刊登對傳統(tǒng)面粉有利的信息，還四處發(fā)布消費(fèi)者因食用明礬發(fā)酵粉身亡的不實(shí)消息。

面對各方利益訴求和食品市場擴(kuò)張帶來的一系列問題，美國各州自1880年以后陸續(xù)出臺各類專項(xiàng)法案，加強(qiáng)對食品市場的管理。但由于各州法律形式多樣且執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一，難以為消費(fèi)者提供有效保護(hù)。伴隨著鐵路網(wǎng)絡(luò)修建和全國大市場的形成，跨州食品貿(mào)易量迅速增加，制度不統(tǒng)一的弊端凸顯。更為嚴(yán)重的是，出于對選票、就業(yè)、稅收等因素考慮，一些州對本地企業(yè)采取保護(hù)主義。于是一部聯(lián)邦層面的統(tǒng)一食品安全法律呼之欲出。