政策形成過程中的多方努力

然而聯(lián)邦立法之路卻經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的過程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1879年1月20日第一個(gè)打擊摻假食品的法案被提出，直到1906年6月30日國(guó)會(huì)通過《清潔食品藥品法》，共有190個(gè)類似法案送交國(guó)會(huì)討論。這其中6個(gè)在參議院擱淺，3個(gè)在眾議院擱淺，剩下的全部不了了之。究其原因，國(guó)會(huì)內(nèi)有一大批阻擾食品安全立法的議員，他們或是反對(duì)聯(lián)邦政府?dāng)U權(quán)的南部民主黨議員，或是對(duì)食品安全問題還沒有準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)的議員，而最為頑固的反對(duì)者是代表摻假食品企業(yè)和批發(fā)商利益的議員。于是，各方為立法付出了艱苦努力。

首先是政策企業(yè)家的倡導(dǎo)作用。在農(nóng)業(yè)部化學(xué)產(chǎn)品局局長(zhǎng)威利博士主持下，該機(jī)構(gòu)連續(xù)出版《食品和食品摻假》報(bào)告，指出許多食物存在摻假問題，虛假商標(biāo)已成為整個(gè)國(guó)家的流行病，威脅到數(shù)以百萬計(jì)美國(guó)人的健康。農(nóng)業(yè)部還在1902年組建有毒物質(zhì)稽查隊(duì)，招聘12名青年志愿者跟蹤各種食品添加劑對(duì)人體的影響。同年，化學(xué)產(chǎn)品局食品實(shí)驗(yàn)室開始對(duì)硼砂、硼酸、苯甲酸等食品添加劑進(jìn)行化驗(yàn)，試圖發(fā)現(xiàn)其對(duì)人體的危害。這些工作逐步引起社會(huì)關(guān)注，得到公眾廣泛支持。

與此同時(shí)，大型食品企業(yè)與聯(lián)邦政府監(jiān)管部門結(jié)成政策聯(lián)盟，企業(yè)負(fù)責(zé)人還親自或者派代表到國(guó)會(huì)敦促食品法律出臺(tái)。亨氏食品公司創(chuàng)始人亨利·漢斯對(duì)食品市場(chǎng)了如指掌，他認(rèn)為利用有害化學(xué)物質(zhì)簡(jiǎn)化食品加工過程的企業(yè)必然會(huì)威脅其他食品生產(chǎn)者。為此他任命三名員工組成特別小組，不斷游說國(guó)會(huì)，促使其盡快通過法律。

此外，一大批勇于揭露社會(huì)黑暗面的“扒糞文學(xué)家”對(duì)商業(yè)欺詐和食品摻假等社會(huì)現(xiàn)象展開猛烈抨擊。例如在1906年，新聞?dòng)浾叨蚱疹D·辛克萊爾出版了揭露美國(guó)肉制品加工過程的小說《叢林》，引起了民眾強(qiáng)烈反響，以至于政府在社會(huì)壓力下不得不對(duì)肉類加工業(yè)開展徹底調(diào)查。又如《獨(dú)立》雜志反復(fù)提醒消費(fèi)者既要注意摻假食品對(duì)身體健康的危害，又要注意高價(jià)摻假食品帶來的經(jīng)濟(jì)損失。

在這樣的背景下，全社會(huì)形成批評(píng)國(guó)會(huì)的浪潮。有人指出參議院特殊利益集團(tuán)是立法的死對(duì)頭，還有人倡議由公眾組成團(tuán)體直接向國(guó)會(huì)請(qǐng)?jiān)赋雠_(tái)《清潔食品藥品法》。聯(lián)邦婦女俱樂部等社會(huì)組織積極參與推動(dòng)立法。她們利用私人信件、家訪、展覽、小宣傳冊(cè)等方式喚起公眾對(duì)食品安全的關(guān)注，并聯(lián)名給總統(tǒng)、農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)和國(guó)會(huì)議員寄送請(qǐng)?jiān)笗?，闡述立法的必要性。

立法者回應(yīng)和政治家決策

科學(xué)界的呼吁和媒體的宣傳不僅喚醒了民眾，而且迫使國(guó)會(huì)采取行動(dòng)，開始對(duì)食品摻假問題進(jìn)行調(diào)查。1902年，眾議院和參議院聯(lián)合成立一個(gè)附屬委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)對(duì)摻假食品、飲料和藥品以及虛假?gòu)V告進(jìn)行聽證。在經(jīng)歷了一系列聽證會(huì)后，越來越多國(guó)會(huì)議員認(rèn)識(shí)到摻假食品對(duì)公眾健康的危害。1905年12月，西奧多·羅斯?？偨y(tǒng)向國(guó)會(huì)傳遞了一個(gè)重要信息，“我建議應(yīng)該頒布這樣一部法律，對(duì)州際貿(mào)易中標(biāo)簽不實(shí)的和摻假的食品、飲料和藥品予以監(jiān)管。這樣一部法律將保護(hù)正當(dāng)?shù)纳a(chǎn)和貿(mào)易活動(dòng)，將保障消費(fèi)者的健康和福祉”。

1906年國(guó)會(huì)終于通過了《清潔食品藥品法》，授權(quán)行政當(dāng)局區(qū)分食品中是否摻假或含有有害添加劑，從而將食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)置于聯(lián)邦政府監(jiān)管之下。這與大型食品生產(chǎn)者長(zhǎng)期追求的目標(biāo)是一致的。他們希望以政府的核心力量來為其自身競(jìng)爭(zhēng)利益服務(wù)，并利用政府制定的共同行為準(zhǔn)則打擊惡意競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。

由此可見，聯(lián)邦食品安全立法這場(chǎng)戰(zhàn)役之所以取得勝利，不僅僅是因?yàn)槟切┌l(fā)現(xiàn)劣質(zhì)食品和食品添加劑對(duì)人體有害的科學(xué)家和政策企業(yè)家的呼吁，也不僅僅是由于新聞媒體的揭露、社會(huì)組織的參與和消費(fèi)者的覺醒，還有大型企業(yè)利益集團(tuán)的支持和推動(dòng)。良性政策形成的關(guān)鍵是給利益相關(guān)方提供表達(dá)訴求的政策舞臺(tái)，在公開公平的博弈規(guī)則中，漸進(jìn)推動(dòng)政策進(jìn)步。