《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出，實施食品安全戰(zhàn)略，形成嚴密高效、社會共治的食品安全治理體系，讓人民群眾吃得放心。作為現(xiàn)代政府的基本職能，監(jiān)管（regulation）是政府依據(jù)規(guī)則對市場主體行為進行引導和限制的雙向關系，其本質(zhì)是糾正市場失靈。[1]治理（governance）則強調(diào)企業(yè)、政府、行業(yè)協(xié)會、媒體、消費者等多元主體使用靈活手段，通過構建綜合關系提升制度績效。如何理解從傳統(tǒng)監(jiān)管到現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)變，從政策目標、工作范式、治理主體和戰(zhàn)略內(nèi)容等方面立體式推進食品安全治理現(xiàn)代化，是重要的理論和實踐命題。

一、從整體治理高度把握政策目標

食品安全概念體系包括糧食數(shù)量安全、食品質(zhì)量安全和食物營養(yǎng)安全三個漸進的層面。數(shù)量安全是糧食規(guī)模和種類滿足民眾溫飽需求；質(zhì)量安全指食品中有毒有害物質(zhì)對人體健康不產(chǎn)生危害的公共衛(wèi)生問題；營養(yǎng)安全則是科學消費和營養(yǎng)膳食符合社會可持續(xù)發(fā)展。三者彼此關聯(lián)且相互影響，在不同發(fā)展階段各有側重。糧食數(shù)量安全是基礎安全，是治國理政的頭等大事；食品質(zhì)量安全是樞紐安全，是對執(zhí)政能力的重大考驗；食物營養(yǎng)安全是發(fā)展安全，是公民健康權的物質(zhì)保障。

為保障糧食數(shù)量安全，我國每年消耗32萬噸農(nóng)藥、250萬噸農(nóng)業(yè)塑料薄膜和數(shù)千萬噸化肥，粗放的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式導致化學污染成為當前食品質(zhì)量安全的最大風險。與此同時，食物營養(yǎng)安全會反過來影響食品質(zhì)量安全，不健康的飲食習慣和營養(yǎng)知識缺失從需求側末端影響食品質(zhì)量安全狀況。這方面的典型案例是地溝油。受餐飲文化和消費觀念影響，當前我國居民食用油脂攝入量遠超世界衛(wèi)生組織推薦值，相應產(chǎn)生的餐廚廢棄油脂就多。加之餐廚廢棄物無害化處理產(chǎn)業(yè)鏈條不完善，在市場規(guī)律作用下，煉制地溝油并使其回流餐桌成為餐廚廢棄油脂的“最佳”出路，以至于地溝油非法產(chǎn)業(yè)鏈條很難被打破。隨著現(xiàn)代食品工業(yè)新原料、新技術、新工藝發(fā)展，營養(yǎng)安全給質(zhì)量安全帶來越來越多挑戰(zhàn)。

然而根據(jù)現(xiàn)行機構設置，數(shù)量安全、質(zhì)量安全、營養(yǎng)安全三項工作分別由農(nóng)業(yè)、食藥監(jiān)管、衛(wèi)生計生部門負責，有些政策缺乏互補性和一致性。例如2013年我國人均肉食消費63.8公斤，已遠遠超過《中國食物與營養(yǎng)發(fā)展綱要》確定的2020年人均29公斤的目標。然而，為滿足民眾日益增長的肉類尤其是瘦肉偏好，有關部門曾將瘦肉精作為國家“八五”星火計劃重點項目予以推廣。但由于后續(xù)監(jiān)管不力，養(yǎng)殖戶非法添加瘦肉精導致多起重大食品安全事件。

要解決政策碎片化問題，必須從整體治理視角統(tǒng)籌數(shù)量、質(zhì)量、營養(yǎng)三個政策目標。針對食品質(zhì)量安全這個現(xiàn)階段主要矛盾，應當以國務院食品安全委員會為平臺，優(yōu)化多部門協(xié)同決策。關鍵是跳出安全看安全，跳出監(jiān)管抓監(jiān)管，形成內(nèi)容全面、功能耦合、結構嚴密的食品安全綜合保障體系。同時在繼續(xù)堅守糧食安全底線的前提下，政策優(yōu)先級開始向食品安全傾斜，鼓勵發(fā)達地區(qū)引導消費者科學飲食行為。

二、從監(jiān)管到治理的范式轉(zhuǎn)變

在風險社會，任何主體都無法單獨應對安全問題。食品安全成因的復雜性決定了其解決途徑的綜合性。除政府監(jiān)管外，企業(yè)自治、行業(yè)自律、媒體監(jiān)督、消費者參與、司法裁判同樣是糾正市場失靈進而保障食品安全的手段。因此理想的監(jiān)管政策須解決好政府干預的范圍和深度。過去，我們在監(jiān)管與市場關系的認識上有過曲折，個別監(jiān)管人員將商業(yè)利益置于公眾利益之上，過分強調(diào)“幫企業(yè)辦事、促經(jīng)濟發(fā)展”；后來又有觀點將兩者截然對立起來，過分強調(diào)嚴格監(jiān)管反而給企業(yè)帶來負擔，甚至阻礙了創(chuàng)新。事實上正如美國食品藥物管理局（FDA）原局長漢伯格博士所說：“強大產(chǎn)業(yè)是強大監(jiān)管的基礎，強大監(jiān)管通常催生強大產(chǎn)業(yè)。”[2]監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)不是非此即彼的對立關系，產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展才是食品安全的“源頭活水”。

從學理上說，治理是實現(xiàn)公共利益的活動和過程，其本質(zhì)是處理好政府、市場和社會的關系。治理現(xiàn)代化的兩大要素是完善治理體系和提升治理能力。這其中，治理體系側重制度本身的合理性，治理能力關注制度執(zhí)行的有效性。具體到食品安全治理現(xiàn)代化，就是要改變過去政府一家“單打獨斗”的格局，重構監(jiān)管部門、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、媒體和消費者等主體的角色和權力（利）義務關系。當這種關系用法律、政策等制度形式固定下來時，就成為食品安全治理體系。而制度的執(zhí)行情況，也就是各類制度對食品領域行為的引導和約束，體現(xiàn)為食品安全治理能力。換言之，要讓政府、市場、社會相互補充、相得益彰、高效運作，共同致力于保障食品安全。

西方國家經(jīng)驗表明，有效的監(jiān)管政策往往基于對市場運作和社會需求的科學模擬，實現(xiàn)監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)激勵兼容并嵌入社會網(wǎng)絡。作為理想的食品安全治理體系，市場應發(fā)揮決定性作用而非補充作用，社會構建共治平臺而非被動接受，政府扮演“警察”角色而非充當“保安”或“保姆”。而強大的食品安全治理能力，應該把各方面的激勵和約束集中到市場主體行為上，將食品安全與生產(chǎn)經(jīng)營者“身家性命”相捆綁，才能讓優(yōu)勝劣汰的市場機制成為食品安全水平的決定性因素。

三、市場、政府、社會三類主體的邊界和角色

國家治理現(xiàn)代化強調(diào)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，食品安全治理制度設計應當嵌入“五位一體”總布局和全面建成小康社會的歷史進程，統(tǒng)籌各主體間關系。研究根據(jù)市場、政府、社會三類治理主體和事前、事中、事后三段治理環(huán)節(jié)的劃分，歸納出食品安全治理主體的環(huán)節(jié)和手段（表1）。需要強調(diào)的是，劃分主體間邊界的原則有三點：與生產(chǎn)經(jīng)營者效益兼容的都由市場解決，普通消費者可以自行判斷的交給社會，必須依靠公權力介入的才留給政府。

食品安全首先是生產(chǎn)出來的，市場應發(fā)揮決定性作用。要正確處理監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)的關系，就必須充分尊重企業(yè)作為市場主體的自主權。與西方從自由市場到監(jiān)管型國家的變遷路徑不同，我國是在市場和社會未充分發(fā)育的前提下建立現(xiàn)代監(jiān)管體系，“反向制度演進”使得市場和社會未能有效發(fā)揮作用。[3]強調(diào)市場機制并不是否定監(jiān)管的作用，而是克服“委托—代理”的傳統(tǒng)線性監(jiān)管模式弊端，讓監(jiān)管回歸到其本原狀態(tài)。通過強化食品產(chǎn)業(yè)基礎，發(fā)揮信息公開、第三方參與、成本干預等市場機制，促使企業(yè)承擔食品安全第一責任。

食品安全也是監(jiān)管出來的，政府是食品市場的“警察”。轉(zhuǎn)變“權責同構”的監(jiān)管組織體系，科學劃分各級政府監(jiān)管事權，防止監(jiān)管職責層層推諉。中央政府負責食品安全治理基礎性制度建設，包括加強法律法規(guī)、標準和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營行為規(guī)范建設，建立國家食品安全基礎信息數(shù)據(jù)庫和信用體系，完善統(tǒng)一權威高效的監(jiān)管體制。市、縣兩級政府要落實屬地管理責任和堅持問題導向，實現(xiàn)責任可量化、可操作、可檢驗，嚴懲各類食品安全違法犯罪行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層要將食品安全納入社會管理綜合治理網(wǎng)格中，定格、定責、定人，聘請協(xié)管員、信息員負責網(wǎng)格內(nèi)食品安全巡查，改變“牛欄關貓”的狀況，防止食品安全在第一線失守。

食品安全更是治理出來的，社會要主動構建共治網(wǎng)絡。食品安全具有最廣泛的命運共同體，只有堅持群眾觀點和群眾路線，才能真正動員全社會的力量來維護食品安全。應當以社會治理精細化為指導，建立企業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會協(xié)同、公眾參與和法治保障[4]的包容性共治體系，優(yōu)化風險交流、貢獻獎勵、典型示范、科普教育、第三方參與等社會共治機制。現(xiàn)階段要重點推廣大眾參與式科普，建立生產(chǎn)經(jīng)營者社會信用體系，引導社會力量開展第三方巡查、檢驗等工作。

四、以戰(zhàn)略規(guī)劃為抓手夯實治理基礎

食品安全已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略的高度。戰(zhàn)略是具有基礎性、前瞻性、全局性的制度框架，其一般以政府公共部門為主體，引入企業(yè)、社會組織、消費者等參與者，通過若干子系統(tǒng)和政策措施以實現(xiàn)預設目標。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義，食品安全戰(zhàn)略是國家針對特定時期主要食品安全問題采取行動的一致性框架。[5]可以預見，戰(zhàn)略將對“十三五”時期乃至今后一段時間我國食品安全工作產(chǎn)生深遠影響。

首先是合理的監(jiān)管資源規(guī)模。當前我國有各類有證食品生產(chǎn)經(jīng)營主體1100多萬家，監(jiān)管人員編制約25萬，其中專業(yè)人員占比不足50%。監(jiān)管資源與產(chǎn)業(yè)狀況不匹配，區(qū)域間基本監(jiān)管服務能力不均等，帶來食品安全風險“洼地”?？蓪W習公安機關做法，根據(jù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模、人口分布、地理面積等因素，科學測算各地每萬人口食品安全監(jiān)管人員需求量。同時借鑒教育、衛(wèi)生等領域經(jīng)驗，盡快建立食品安全財政投入保障機制，促進監(jiān)管能力長效提升。

其次是科學的體制架構。橫向上，根據(jù)風險類型不同在全國劃分5~7個跨區(qū)域監(jiān)管功能區(qū)，并配合“一帶一路”戰(zhàn)略、三大經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域設置監(jiān)管派出機構，協(xié)調(diào)監(jiān)管事務和打擊地方保護?？v向上，改變“上下一般粗”的監(jiān)管組織架構，科學劃分各級政府監(jiān)管事權，實施差異化監(jiān)管，并鼓勵地方試點食品安全監(jiān)管省以下垂直管理體制。進行綜合設置市場監(jiān)管機構改革的地方，要確保食品安全監(jiān)管工作得到強化。

再次是務實的階段目標。制訂國家食品安全戰(zhàn)略路線圖和時間表，“一張藍圖干到底”。構建食品安全治理現(xiàn)代化指標體系，從食品產(chǎn)業(yè)基礎、食品安全監(jiān)管能力、食品安全水平、人民群眾滿意度等維度入手，提出各時間節(jié)點要實現(xiàn)的工作目標，避免政策隨意性。到2020年也就是“十三五”末期，形成嚴密高效、社會共治的食品安全治理體系；到2035年，食品安全狀況達到中等發(fā)達國家水平；到2050年，實現(xiàn)食品安全治理現(xiàn)代化，為實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢奠定基本物質(zhì)基礎。

參考文獻

[1] 丹尼爾 史普博著,余暉等譯.管制與市場[M].上海:上海三聯(lián)書店 上海人民出版社,1999年.

[2] Hamburg, Margaret. How Smart Regulation Supports Public Health and Private Enterprise 2016年3月17日.

[3] Glaeser, Edward. Shleifer, Andrei. The Rise of Regulatory State [J]. Journal of Economic Literature, 2003, 41(2): 401-425.

[4] 汪洋.食品藥品安全重在監(jiān)管[J].求是,2013(16):3-6.

[5] WHO. Advancing Food Safety Initiatives Strategic: Plan for Food Safety Including Foodborne Zoonoses 2013–2022 [R].Geneva: World Health Organization, 2014.