三月二十三日，中共中央召開常委會(huì)，再次研究八路軍在華北的工作。毛澤東在會(huì)上根據(jù)堅(jiān)持長(zhǎng)期作戰(zhàn)的要求，又提出在各區(qū)域建立新的游擊兵團(tuán)的主張。他說：“八路軍主力移動(dòng)后的部署，現(xiàn)在就要準(zhǔn)備，應(yīng)在各區(qū)域建立游擊兵團(tuán)。”[18]為了加強(qiáng)黨對(duì)華北工作的領(lǐng)導(dǎo)，毛澤東建議原在北方局的劉少奇留在中央以指導(dǎo)華北工作。[19]二十四日，毛澤東和劉少奇致電八路軍各部，提出組織游擊兵團(tuán)的具體任務(wù)。電報(bào)指出：為了在八路軍主力轉(zhuǎn)移至其他地區(qū)后，我黨仍能在統(tǒng)一戰(zhàn)線中有力的堅(jiān)持與領(lǐng)導(dǎo)華北抗戰(zhàn)，必須立即組織以八路軍名義出現(xiàn)的游擊兵團(tuán)。[20]具體部署是：在晉西北，除宋時(shí)輪支隊(duì)外，再組織四個(gè)支隊(duì)；在晉西南組織三個(gè)支隊(duì)；在晉東南組織七個(gè)支隊(duì)；在平漢路以東組織若干支隊(duì)。各支隊(duì)至少有一千人左右，以八路軍有戰(zhàn)斗經(jīng)驗(yàn)的主力一二個(gè)連作基礎(chǔ)，由地方游擊隊(duì)及新兵編成。這種以八路軍主力連隊(duì)為骨干、吸收大批新戰(zhàn)士以組成若干新支隊(duì)的做法，是適應(yīng)全民族抗日戰(zhàn)爭(zhēng)開始后有可能在敵后迅速打開新局面的實(shí)際情況而提出的新的主張。它使八路軍的隊(duì)伍能迅速壯大，而又能保持相當(dāng)?shù)膽?zhàn)斗力，收到了很好的效果。

一九三八年春，日軍采取南北對(duì)進(jìn)的方針夾擊徐州，盡力打通津浦鐵路。為了執(zhí)行這一計(jì)劃，華北日軍主力被抽調(diào)南下，造成河北、出東等平原地區(qū)兵力空虛，為已經(jīng)在山區(qū)站穩(wěn)了腳跟的八路軍向華北敵后更廣闊的地域發(fā)展帶來了機(jī)會(huì)。徐州地區(qū)正面戰(zhàn)場(chǎng)在李宗仁指揮下進(jìn)行的英勇抗擊，對(duì)華北敵后戰(zhàn)場(chǎng)的發(fā)展也起了重要的支持作用。

毛澤東十分善于抓住機(jī)遇。他立刻調(diào)整部署，作出從華北山地進(jìn)入到平原地區(qū)開展游擊戰(zhàn)爭(zhēng)的重大決策。

從山地來到平原，各方面的條件都發(fā)生重大變化，決不是輕而易舉的事情。許多人一時(shí)難以適應(yīng)這種變化，對(duì)能不能在平原地區(qū)發(fā)展游擊戰(zhàn)爭(zhēng)還抱有懷疑。徐向前回憶道：“大家腦子里有問號(hào)。因?yàn)閺募t軍時(shí)代起，我們就是靠山起家、靠山吃飯的。在平原地區(qū)搞游擊戰(zhàn)爭(zhēng)，干部缺乏經(jīng)驗(yàn)，信心不足。”[21]

對(duì)這個(gè)問題，毛澤東在一九二八年春作出這個(gè)新的重大決策前早有考慮。他在洛川會(huì)議上提出獨(dú)立自主的山地游擊戰(zhàn)的戰(zhàn)略方針時(shí)，就說明這個(gè)方針包含著在平原發(fā)展游擊戰(zhàn)爭(zhēng)；并在發(fā)展山地游擊戰(zhàn)的同時(shí)，密切注意八路軍在前線探索開展平原游擊戰(zhàn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

促使毛澤東較早考慮這個(gè)問題的原因主要有兩個(gè)。一是他意識(shí)到日軍的深入進(jìn)攻將帶來游擊戰(zhàn)爭(zhēng)的廣泛發(fā)展，特別是備受日本侵略軍屠殺和蹂躪的淪陷區(qū)（包括平原地區(qū)）同胞迫切期待著能領(lǐng)導(dǎo)他們保衛(wèi)家園的抗日軍隊(duì)的到來，八路軍走出山區(qū)伸向平原是必然趨勢(shì)；二是他看到山區(qū)地形條件雖對(duì)發(fā)展游擊戰(zhàn)爭(zhēng)有利，但資源、人力畢竟有限，平原地形條件雖不如山區(qū)，但地域廣闊、人口稠密、資源豐富、交通發(fā)達(dá)，只要依靠當(dāng)?shù)孛癖姷闹С质峭耆梢缘玫桨l(fā)展的，這對(duì)擴(kuò)大抗日力量有極大好處。

但這種設(shè)想必須經(jīng)過實(shí)踐的檢驗(yàn)，決不能在沒有任何實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的情況下輕率地在戰(zhàn)略行動(dòng)上作出重大決策。這種實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是一九三七年和一九三八年之交在冀中、冀東、山東等地區(qū)陸續(xù)取得的。

一九三七年十二月中旬，晉察冀邊區(qū)反圍攻斗爭(zhēng)正在進(jìn)行時(shí)，毛澤東從聶榮臻來電中得知冀中平原日軍兵力空虛[22]。他立刻同彭德懷致電朱德、任弼時(shí)，提出由第一二九師和聶榮臻部各派一個(gè)支隊(duì)到平漢鐵路以東的平原地區(qū)游擊。由于當(dāng)時(shí)在這方面還缺乏經(jīng)驗(yàn)，電報(bào)中十分慎重地說明這只是試探性的游擊作戰(zhàn)，任務(wù)是：一、偵察情況；二、擴(kuò)大抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線，發(fā)動(dòng)民眾與組織游擊隊(duì)；三、破壞偽組織；四、收集武器，擴(kuò)大自身。電報(bào)要求“兩支隊(duì)出去須十分謹(jǐn)慎、周密、靈活，根據(jù)情況靈活地決定自己行動(dòng)”[23]。這個(gè)指示很快傳達(dá)下去。為了統(tǒng)一部隊(duì)的認(rèn)識(shí)，聶榮臻等組織受命部隊(duì)集中討論這次行動(dòng)的意義。那時(shí)，共產(chǎn)黨員呂正操已在十月間率領(lǐng)駐在冀中的原東北軍五十三軍一個(gè)團(tuán)，提出“北上抗日，到敵后打游擊”的口號(hào)，脫離原建制，改編為人民自衛(wèi)軍。他們經(jīng)過整訓(xùn)后，同冀中地區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的抗日武裝相結(jié)合，開辟了平原地區(qū)的第一塊敵后抗日根據(jù)地——冀中根據(jù)地。他們?cè)诩街姓咀×四_跟，而且建立了區(qū)黨委、軍區(qū)和行政主任公署。冀中地區(qū)的實(shí)踐為其他平原地區(qū)開展游擊戰(zhàn)爭(zhēng)提供了很有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。

冀東平原也是毛澤東較早注意到的。在洛川會(huì)議上，毛澤東就建議“紅軍可以一部于敵后的冀東，以霧靈山為根據(jù)地進(jìn)行游擊戰(zhàn)爭(zhēng)”[24]。一九三八年二月八日，中共中央召開常委會(huì)議討論冀東工作，毛澤東進(jìn)一步闡述了冀東工作的重要性，建議派楊成武去發(fā)展新的游擊區(qū)域。[25]第二天，毛澤東致電八路軍總部，強(qiáng)調(diào)：“霧靈山為中心之區(qū)域有擴(kuò)大發(fā)展前途，但是獨(dú)立作戰(zhàn)區(qū)域，派去部隊(duì)須較精干，且不宜過少，軍政黨領(lǐng)導(dǎo)人員需有獨(dú)立應(yīng)付新環(huán)境之能力，出發(fā)前需作充分準(zhǔn)備。”[26]

這年四月，中共山東省委書記黎玉到延安。中央聽取黎玉關(guān)于山東工作的報(bào)告。黎玉報(bào)告后，毛澤東立刻作出“那邊游擊戰(zhàn)爭(zhēng)大可發(fā)展”的結(jié)論。中共中央要求山東省委進(jìn)一步公開地大膽地發(fā)展抗日武裝斗爭(zhēng)。并決定由羅炳輝去負(fù)軍事總責(zé)。[27]

正是有了在冀中等平原地區(qū)發(fā)展游擊戰(zhàn)爭(zhēng)的初步嘗試中取得的成功經(jīng)驗(yàn)，使毛澤東和中共中央在華北日軍主力南下進(jìn)攻徐州、華北兵力空虛的形勢(shì)下，有可能果斷地作出向河北、山東平原地區(qū)大量發(fā)展游擊戰(zhàn)爭(zhēng)的重大決策。

一九三八年四月二十一日，毛澤東同張聞天、劉少奇向八路軍總部發(fā)出具有戰(zhàn)略意義的指示：“黨與八路軍部隊(duì)在河北、山東平原地區(qū)，應(yīng)堅(jiān)決采取盡量廣大發(fā)展游擊戰(zhàn)爭(zhēng)的方針，盡量發(fā)動(dòng)最廣大的群眾走上公開的武裝抗日斗爭(zhēng)。”

指示根據(jù)已有的經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)前實(shí)際情況，具體地規(guī)定：“應(yīng)即在河北、山東平原劃分若干游擊分區(qū)，并在各區(qū)成立游擊司令部，有計(jì)劃地有系統(tǒng)地去普遍發(fā)展游擊戰(zhàn)爭(zhēng)，并廣泛地組織不脫離生產(chǎn)的自衛(wèi)軍。”“在收復(fù)的地區(qū)應(yīng)即建立政府，設(shè)法多少恢復(fù)當(dāng)?shù)氐目谷罩刃?，這些政府由上級(jí)或司令部委任，或由民眾團(tuán)體推選，都跟隨一個(gè)游擊隊(duì)行動(dòng)，發(fā)布簡(jiǎn)單的布告與法令，組織民眾抗日斗爭(zhēng)，鎮(zhèn)壓漢奸，保護(hù)民眾利益，幫助部隊(duì)籌措給養(yǎng)等。”[28]

第二天，在山西前方的八路軍總部根據(jù)這個(gè)指示精神，立刻電令第一二九師主力和第一一五師三四四旅一部迅速從太行山區(qū)向冀南、豫北平原及鐵路沿線展開。不久，又令宋時(shí)輪、鄧華兩支隊(duì)組成八路軍第四縱隊(duì)挺進(jìn)冀東、熱南、察東北創(chuàng)造抗日根據(jù)地。這樣，抗日游擊戰(zhàn)爭(zhēng)在華北平原上逐步發(fā)展起來。