三月二十三日，中共中央召開常委會，再次研究八路軍在華北的工作。毛澤東在會上根據(jù)堅持長期作戰(zhàn)的要求，又提出在各區(qū)域建立新的游擊兵團的主張。他說：“八路軍主力移動后的部署，現(xiàn)在就要準備，應在各區(qū)域建立游擊兵團。”[18]為了加強黨對華北工作的領導，毛澤東建議原在北方局的劉少奇留在中央以指導華北工作。[19]二十四日，毛澤東和劉少奇致電八路軍各部，提出組織游擊兵團的具體任務。電報指出：為了在八路軍主力轉(zhuǎn)移至其他地區(qū)后，我黨仍能在統(tǒng)一戰(zhàn)線中有力的堅持與領導華北抗戰(zhàn)，必須立即組織以八路軍名義出現(xiàn)的游擊兵團。[20]具體部署是：在晉西北，除宋時輪支隊外，再組織四個支隊；在晉西南組織三個支隊；在晉東南組織七個支隊；在平漢路以東組織若干支隊。各支隊至少有一千人左右，以八路軍有戰(zhàn)斗經(jīng)驗的主力一二個連作基礎，由地方游擊隊及新兵編成。這種以八路軍主力連隊為骨干、吸收大批新戰(zhàn)士以組成若干新支隊的做法，是適應全民族抗日戰(zhàn)爭開始后有可能在敵后迅速打開新局面的實際情況而提出的新的主張。它使八路軍的隊伍能迅速壯大，而又能保持相當?shù)膽?zhàn)斗力，收到了很好的效果。

一九三八年春，日軍采取南北對進的方針夾擊徐州，盡力打通津浦鐵路。為了執(zhí)行這一計劃，華北日軍主力被抽調(diào)南下，造成河北、出東等平原地區(qū)兵力空虛，為已經(jīng)在山區(qū)站穩(wěn)了腳跟的八路軍向華北敵后更廣闊的地域發(fā)展帶來了機會。徐州地區(qū)正面戰(zhàn)場在李宗仁指揮下進行的英勇抗擊，對華北敵后戰(zhàn)場的發(fā)展也起了重要的支持作用。

毛澤東十分善于抓住機遇。他立刻調(diào)整部署，作出從華北山地進入到平原地區(qū)開展游擊戰(zhàn)爭的重大決策。

從山地來到平原，各方面的條件都發(fā)生重大變化，決不是輕而易舉的事情。許多人一時難以適應這種變化，對能不能在平原地區(qū)發(fā)展游擊戰(zhàn)爭還抱有懷疑。徐向前回憶道：“大家腦子里有問號。因為從紅軍時代起，我們就是靠山起家、靠山吃飯的。在平原地區(qū)搞游擊戰(zhàn)爭，干部缺乏經(jīng)驗，信心不足。”[21]

對這個問題，毛澤東在一九二八年春作出這個新的重大決策前早有考慮。他在洛川會議上提出獨立自主的山地游擊戰(zhàn)的戰(zhàn)略方針時，就說明這個方針包含著在平原發(fā)展游擊戰(zhàn)爭；并在發(fā)展山地游擊戰(zhàn)的同時，密切注意八路軍在前線探索開展平原游擊戰(zhàn)的實踐經(jīng)驗。

促使毛澤東較早考慮這個問題的原因主要有兩個。一是他意識到日軍的深入進攻將帶來游擊戰(zhàn)爭的廣泛發(fā)展，特別是備受日本侵略軍屠殺和蹂躪的淪陷區(qū)（包括平原地區(qū)）同胞迫切期待著能領導他們保衛(wèi)家園的抗日軍隊的到來，八路軍走出山區(qū)伸向平原是必然趨勢；二是他看到山區(qū)地形條件雖對發(fā)展游擊戰(zhàn)爭有利，但資源、人力畢竟有限，平原地形條件雖不如山區(qū)，但地域廣闊、人口稠密、資源豐富、交通發(fā)達，只要依靠當?shù)孛癖姷闹С质峭耆梢缘玫桨l(fā)展的，這對擴大抗日力量有極大好處。

但這種設想必須經(jīng)過實踐的檢驗，決不能在沒有任何實踐經(jīng)驗的情況下輕率地在戰(zhàn)略行動上作出重大決策。這種實踐經(jīng)驗，是一九三七年和一九三八年之交在冀中、冀東、山東等地區(qū)陸續(xù)取得的。

一九三七年十二月中旬，晉察冀邊區(qū)反圍攻斗爭正在進行時，毛澤東從聶榮臻來電中得知冀中平原日軍兵力空虛[22]。他立刻同彭德懷致電朱德、任弼時，提出由第一二九師和聶榮臻部各派一個支隊到平漢鐵路以東的平原地區(qū)游擊。由于當時在這方面還缺乏經(jīng)驗，電報中十分慎重地說明這只是試探性的游擊作戰(zhàn)，任務是：一、偵察情況；二、擴大抗日統(tǒng)一戰(zhàn)線，發(fā)動民眾與組織游擊隊；三、破壞偽組織；四、收集武器，擴大自身。電報要求“兩支隊出去須十分謹慎、周密、靈活，根據(jù)情況靈活地決定自己行動”[23]。這個指示很快傳達下去。為了統(tǒng)一部隊的認識，聶榮臻等組織受命部隊集中討論這次行動的意義。那時，共產(chǎn)黨員呂正操已在十月間率領駐在冀中的原東北軍五十三軍一個團，提出“北上抗日，到敵后打游擊”的口號，脫離原建制，改編為人民自衛(wèi)軍。他們經(jīng)過整訓后，同冀中地區(qū)黨組織領導下的抗日武裝相結(jié)合，開辟了平原地區(qū)的第一塊敵后抗日根據(jù)地——冀中根據(jù)地。他們在冀中站住了腳跟，而且建立了區(qū)黨委、軍區(qū)和行政主任公署。冀中地區(qū)的實踐為其他平原地區(qū)開展游擊戰(zhàn)爭提供了很有價值的經(jīng)驗。

冀東平原也是毛澤東較早注意到的。在洛川會議上，毛澤東就建議“紅軍可以一部于敵后的冀東，以霧靈山為根據(jù)地進行游擊戰(zhàn)爭”[24]。一九三八年二月八日，中共中央召開常委會議討論冀東工作，毛澤東進一步闡述了冀東工作的重要性，建議派楊成武去發(fā)展新的游擊區(qū)域。[25]第二天，毛澤東致電八路軍總部，強調(diào)：“霧靈山為中心之區(qū)域有擴大發(fā)展前途，但是獨立作戰(zhàn)區(qū)域，派去部隊須較精干，且不宜過少，軍政黨領導人員需有獨立應付新環(huán)境之能力，出發(fā)前需作充分準備。”[26]

這年四月，中共山東省委書記黎玉到延安。中央聽取黎玉關于山東工作的報告。黎玉報告后，毛澤東立刻作出“那邊游擊戰(zhàn)爭大可發(fā)展”的結(jié)論。中共中央要求山東省委進一步公開地大膽地發(fā)展抗日武裝斗爭。并決定由羅炳輝去負軍事總責。[27]

正是有了在冀中等平原地區(qū)發(fā)展游擊戰(zhàn)爭的初步嘗試中取得的成功經(jīng)驗，使毛澤東和中共中央在華北日軍主力南下進攻徐州、華北兵力空虛的形勢下，有可能果斷地作出向河北、山東平原地區(qū)大量發(fā)展游擊戰(zhàn)爭的重大決策。

一九三八年四月二十一日，毛澤東同張聞天、劉少奇向八路軍總部發(fā)出具有戰(zhàn)略意義的指示：“黨與八路軍部隊在河北、山東平原地區(qū)，應堅決采取盡量廣大發(fā)展游擊戰(zhàn)爭的方針，盡量發(fā)動最廣大的群眾走上公開的武裝抗日斗爭。”

指示根據(jù)已有的經(jīng)驗和當前實際情況，具體地規(guī)定：“應即在河北、山東平原劃分若干游擊分區(qū)，并在各區(qū)成立游擊司令部，有計劃地有系統(tǒng)地去普遍發(fā)展游擊戰(zhàn)爭，并廣泛地組織不脫離生產(chǎn)的自衛(wèi)軍。”“在收復的地區(qū)應即建立政府，設法多少恢復當?shù)氐目谷罩刃颍@些政府由上級或司令部委任，或由民眾團體推選，都跟隨一個游擊隊行動，發(fā)布簡單的布告與法令，組織民眾抗日斗爭，鎮(zhèn)壓漢奸，保護民眾利益，幫助部隊籌措給養(yǎng)等。”[28]

第二天，在山西前方的八路軍總部根據(jù)這個指示精神，立刻電令第一二九師主力和第一一五師三四四旅一部迅速從太行山區(qū)向冀南、豫北平原及鐵路沿線展開。不久，又令宋時輪、鄧華兩支隊組成八路軍第四縱隊挺進冀東、熱南、察東北創(chuàng)造抗日根據(jù)地。這樣，抗日游擊戰(zhàn)爭在華北平原上逐步發(fā)展起來。