推進(jìn)我國政府績效管理與評價(jià)的五點(diǎn)建議(4)

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推進(jìn)我國政府績效管理與評價(jià)的五點(diǎn)建議(4)

對推進(jìn)我國績效管理的五點(diǎn)建議

搞好頂層設(shè)計(jì),形成中國績效管理改革“路線圖”。第一,匯聚三方力量,共同推進(jìn)績效管理。“三方”指理順政府績效(考績)辦、財(cái)政和部門的績效管理關(guān)系,落實(shí)“誰來做”。顯然,這是績效管理制度建設(shè)的重大問題。當(dāng)前有一種觀點(diǎn):績效管理應(yīng)交給財(cái)政,績效(考績)辦退出。對此我們認(rèn)為不妥,理由為:

首先,績效管理既是財(cái)政改革,更是事關(guān)責(zé)任政府建設(shè)的深層改革,為此,由哪個(gè)部門來推進(jìn),應(yīng)考慮歷史和職能分工。比如,在英法等國,由于財(cái)政部兼有管理國家行政事務(wù)的傳統(tǒng),因而在績效管理上采用了“政府領(lǐng)導(dǎo),財(cái)政部推進(jìn)”的做法,而在美加兩國,由于財(cái)政部不負(fù)有此項(xiàng)職能,因而美國是由總統(tǒng)預(yù)算辦,加拿大是由國庫委員會(huì)來推進(jìn)改革的。而在我國,因歷史原因,財(cái)政部并不承擔(dān)國家行政事務(wù)管理職能,他們既無指揮各部門績效管理改革,如調(diào)整機(jī)構(gòu)、刪除繁文縟節(jié)規(guī)章、制定公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)之權(quán)力,也無對低績效者、抵制者問責(zé)的手段,加上他們在政府理財(cái)和宏觀調(diào)控上的壓力,因而是不適宜領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)績效管理的。

其次,雖然新《預(yù)算法》規(guī)定了“各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價(jià)”(第57條)、各級政府編制的預(yù)算應(yīng)附有績效目標(biāo)(第32條)等,但這并非指應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部門推進(jìn)績效管理。就是說,只要能滿足這些要求,推進(jìn)績效管理的機(jī)構(gòu)應(yīng)由國務(wù)院決定。

再次,比較而言,各級績效(考績)辦在上述方面具有優(yōu)勢??伎冎圃谥袊猩锨隁v史,秦朝就對地方官實(shí)行以人口、治安、土地、賦稅為指標(biāo)的考績制,對鞏固中央集權(quán)制起到了重要作用。由于通過績效評價(jià),績效辦還可形成“以事評人”的干部管理創(chuàng)新機(jī)制。為此,若能有科學(xué)的績效指標(biāo)體系,績效辦不僅能推進(jìn)績效管理,還能起到匯聚三方力量之作用。

為此,我們提出了績效辦、財(cái)政、部門“三套馬車”的績效管理方案:(1)績效辦:部門整體績效評價(jià),推進(jìn)部門績效管理、審查績效目標(biāo)(戰(zhàn)略);(2)財(cái)政:對政策性(含轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng))和公共工程項(xiàng)目開展項(xiàng)目化管理,實(shí)行前期評價(jià)、中期評價(jià)和結(jié)果評價(jià);編制全市(縣)績效預(yù)算。其中,政策性項(xiàng)目指基于戰(zhàn)略目標(biāo)的行動(dòng)性項(xiàng)目的集合。(3)部門:實(shí)施對本部門績效管理,開展對下屬單位績效評價(jià)、對本部門績效自評價(jià)和對行動(dòng)性項(xiàng)目評價(jià);編制績效目標(biāo)和績效預(yù)算初稿。

第二,設(shè)計(jì)好改革“路線圖”。這包括:(1)明確責(zé)任機(jī)構(gòu)??冃Ч芾碛|及方方面面利益,改革難度大,建議由中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組來整體設(shè)計(jì)和推進(jìn),下設(shè)績效管理改革辦公室,績效辦、財(cái)政部具體實(shí)施。(2)形成績效管理兩階段(基礎(chǔ)階段和實(shí)施階段)規(guī)劃(見圖4)。在基礎(chǔ)階段應(yīng)做好5件事:制定《政府績效管理法》或國家績效管理?xiàng)l例;以部門為主,結(jié)合國務(wù)院簡政放權(quán)要求,清理、廢止繁文縟節(jié)規(guī)制;以部門為主,制定公共服務(wù)全國標(biāo)準(zhǔn);厘清中央、省、市縣政府事務(wù)和管理責(zé)任,建立責(zé)任制;按“一個(gè)部委,一套指標(biāo)”開發(fā)各部門績效指標(biāo)體系。在實(shí)施階段,應(yīng)按“先中央、后地方”要求,在本屆政府內(nèi)完成中央各部委改革。這也是各國通行的做法。

圖4 我國的績效管理改革“路線圖”

建設(shè)科學(xué)的部門績效指標(biāo)體系。設(shè)計(jì)科學(xué)的部門績效指標(biāo)體系是“三套馬車”方案的關(guān)鍵,也是難點(diǎn)。2014年,本團(tuán)隊(duì)通過與德州市績效辦、財(cái)政局合作,初步找到了破解路徑:

第一,設(shè)計(jì)相對穩(wěn)定、可替換的部門績效指標(biāo)框架。這包括:(1)搞好需求分析。由于該指標(biāo)體系應(yīng)既滿足部門管理和績效辦、財(cái)政績效管理需求,又具有穩(wěn)定性,部門間相對可比,為此我們通過分析,找到三者的需求共性和個(gè)性,形成了模塊化部門績效指標(biāo)框架。(2)確立合理的開發(fā)路徑。這就是按照“一觀三論”的設(shè)計(jì),結(jié)合部門管理要求,構(gòu)建一個(gè)基于各部門職能,包括投入、產(chǎn)出與結(jié)果、中心工作、廉政和滿意率的指標(biāo)框架(見圖5)。在該框架中,有3個(gè)模塊是穩(wěn)定的,而中心工作(模塊3)是可替換的:在評價(jià)部門績效時(shí)指中心工作完成率;在評價(jià)事業(yè)單位整體績效時(shí)指條件和能力;在政策評價(jià)時(shí)指戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)率;在評價(jià)公共工程時(shí)指機(jī)構(gòu)的管理能力??傊?,該框架可“一石四鳥”,而模塊替換是本課題的創(chuàng)新之一。

責(zé)任編輯:蔡暢校對:董潔最后修改:
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