國之事乃全民之事，是牽一發(fā)而動全身的事態(tài)。執(zhí)政者既謀一域，更要謀全局。這是辯證統(tǒng)一的重要問題。隨著國家治理概念和理論的興起，改革與調控在大多數(shù)領域便也成為“涇渭分明”的詞匯。一般而言，在現(xiàn)行邏輯、制度、架構不變的情況下，通過對政策決策和策略手段的方向、力度和運行機制的調整就可以實現(xiàn)宏觀政策目標稱之為調控；而若要較大幅度地改變現(xiàn)行邏輯、制度和架構，則稱之為改革。受益于財政系統(tǒng)的辛勤扎實的工作和高漲的主觀能動性，客觀上說，財政政策已經很難在改革和調控的實踐中做出明顯的區(qū)分了。比如說，要擴大財政支出，受到近年來超收收入大幅減少，而資金使用績效明顯提升的影響，不進行稅制改革、不實施政府債務改革，擴大財政支出的調控任務就很難執(zhí)行下去。這樣，在本文的分析中，我們不嚴格地區(qū)分財稅改革和宏觀調控的手段和內容，而是將其作為一體，在落實好“形成全局工作的強大合力”的要求下，實現(xiàn)本文的分析和論證目標。

如果大家并不反對在實踐中將財稅體制改革與財政宏觀調控進行有效打通和綜合起來分析，那么在理論上我們就需要解決好“逆周期調節(jié)”和“現(xiàn)代財政制度”的關系問題。2019年，財政宏觀調控的基調是“逆周期調節(jié)”，所以財政總體上要以“逆周期”的手段，積極性、擴張性的方向，處理好、應對好總需求增長、有效供給不足、產出收益下滑、全要素生產率下降和資產泡沫風險等問題。黨的十八屆三中全會明確指出，我國財稅體制改革的目標是建立現(xiàn)代財政制度，2019年的財稅體制改革自然要在結合財政經濟現(xiàn)實運行情況的基礎上，繼續(xù)向這一目標邁進。這樣，對“逆周期調節(jié)”和“現(xiàn)代財政制度”的關系處理就成為：以“逆周期調節(jié)”的主要矛盾作為須應對和化解的關鍵問題，無論是相關調控，還是所涉改革，都堅持問題導向；以“現(xiàn)代財政制度”的主要特征和構成要求作為須堅持的基本原則和總體框架，財政改革和財政政策均須在趨同原則下，堅持“頂層規(guī)劃”。兩者不是對立的，而是互為補充的；兩者也不是簡單的規(guī)劃和執(zhí)行的關系，而是相互融合統(tǒng)一。

2019年“逆周期調節(jié)”的總體目標是：保持經濟平穩(wěn)運行，暢通國民經濟循環(huán)。為實現(xiàn)這一目標要求，有效化解總需求增長緩慢、有效供給不足、產出收益下滑、全要素生產率下降和資產泡沫風險等構成風險，應以財政政策為基礎，著力構建“逆周期調節(jié)”的五大支柱。即：一是增加總需求，既以最終需求的增長作為著力重點，又兼顧中間產品需求的增長；二是提升收益率，以此激勵企業(yè)再投資，增強活力和動力，并降低杠桿風險；三是提升信用水平，彌補杠桿和久期下降情況下形成的市場缺口，避免資產價格異動甚至是泡沫破裂；四是優(yōu)化資源配置，通過改善布局，以最快的方式提高生產效率，降低市場扭曲，構筑發(fā)展?jié)摿?；五是擴大有效供給，在支持全面創(chuàng)新和完善市場機制的情況下，提升產業(yè)鏈水平。

為支撐“逆周期調節(jié)”的五大支柱，財政政策將針對五大支柱問題的關鍵節(jié)點問題和目標發(fā)力。第一，增加總需求的財政政策，現(xiàn)階段須滿足擴大最終消費和引導中間消費的要求。具體有：一是在擴大最終消費上，要加大政府專項債券的發(fā)行力度，以推進基礎設施補短板的建設和開展好公共服務，并消除教育、育幼、養(yǎng)生、醫(yī)療、文化、旅游等產業(yè)發(fā)展所遇到的“瓶頸”；要推進個人所得稅改革，落實好專項附加扣除的各項標準，以增強消費者的消費能力，從而擴大最終消費。二是在引導中間產品的消費、擴大投資的問題上，要推進企業(yè)所得稅改革，創(chuàng)新和試點投資抵稅機制，推動機器設備等生產性投資；要將“經濟園區(qū)之內的廠房改造、結構調整和功能提升，不再增收地價款”的政策擴大到全國各個工業(yè)領域，推動工業(yè)企業(yè)的廠房改造等固定資產投資；要通過政府的相關支持基金，與金融機構協(xié)作，開展倉單質押業(yè)務，支持和促進存貨投資，便利企業(yè)資金流轉。

第二，提升收益率的財政政策，財政政策的著力點是提升企業(yè)的產出效益，并優(yōu)化市場的競爭機制，“強化競爭政策的基礎性地位”。構成要點是：一是要對生產領域實施全面減稅，在全面提升企業(yè)的經營主動性、效率性的基礎上，將原屬于政府的一部分收益分配空間轉移給企業(yè)，共同提升企業(yè)產出收益。生產領域的全面減稅既包括生產環(huán)節(jié)的稅收，也包括與生產活動相關聯(lián)的收入性稅種。總體減稅安排預期有：增值稅作為直接的生產性稅收繼續(xù)按照“三檔稅率變兩檔、多層稅負相趨同”的方向進行改革，2019年在2018年降低17%、11%兩檔稅率各1個百分點的基礎上，繼續(xù)再降低2個百分點左右，從而大幅度下降生產企業(yè)的稅負，并間接降低消費者的稅負水平；企業(yè)所得稅改革應堅持“實際受益、市場公平”的原則不斷深化減稅安排，在總體保持現(xiàn)行稅率水平的情況下，以鼓勵創(chuàng)新、加大生產性投資和推進高質量發(fā)展為重點，大幅度增加稅前扣除的內容，并針對中小企業(yè)繼續(xù)探索降低稅率水平的條件和范圍，以降低稅負、增強預期；個人所得稅改革應在取得現(xiàn)行成果的基礎上，繼續(xù)向家庭綜合征收、按功能屬性細分管理收入種類的方向推進，形成以稅后收入再投資產出創(chuàng)造的資產收益稅負最低、創(chuàng)造產出的勞動收入實際稅負較低、而以收入投資資產溢價的稅負較高的收入結構安排。二是強化競爭政策的基礎性地位，并著力應用于財政資源配置和政府采購管理的實踐。進一步完善政府采購制度的安排，融合政府采購市場與普通的商品市場；進一步提升政府購買服務的效率和能力，在避免形成加杠桿、增補貼、做剛兌的基礎上，充分借助市場力量、堅持公平競爭、堅持質量第一，形成政府購買服務融合參與現(xiàn)行市場體系，并助推相關行業(yè)企業(yè)發(fā)展創(chuàng)新的良性機制。

第三，提升信用水平的財政政策。資本市場是一個杠桿、久期和信用水平的“三元平衡”市場，在結構性去杠桿、大力開展久期管理的形勢下，要保持市場融資環(huán)境的基本穩(wěn)定，就需要增加信用水平以作對沖，而財政則是提升信用水平、開展風險轉換的主體力量。一是以國家融資擔?；馂檩d體，通過擔保“總對總”、再擔保“國對省”和投資“上對下”的業(yè)務安排，有效推動股東商業(yè)金融機構、地方政府的再擔保公司和地方所屬的擔保機構積極開展業(yè)務，為實體經濟企業(yè)，特別是民營企業(yè)和中小企業(yè)提供擔保增信服務，并堅持低擔保費用水平的保本微利經營原則；二是以風險補償和降低風險貼水為方向，通過設立政府補貼、開展政府貼息或組建政府風險補償基金的方法，增強企業(yè)的融資能力，適當降低企業(yè)的融資成本和風險貼水水平。