國之事乃全民之事，是牽一發(fā)而動全身的事態(tài)。執(zhí)政者既謀一域，更要謀全局。這是辯證統(tǒng)一的重要問題。隨著國家治理概念和理論的興起，改革與調(diào)控在大多數(shù)領(lǐng)域便也成為“涇渭分明”的詞匯。一般而言，在現(xiàn)行邏輯、制度、架構(gòu)不變的情況下，通過對政策決策和策略手段的方向、力度和運行機(jī)制的調(diào)整就可以實現(xiàn)宏觀政策目標(biāo)稱之為調(diào)控；而若要較大幅度地改變現(xiàn)行邏輯、制度和架構(gòu)，則稱之為改革。受益于財政系統(tǒng)的辛勤扎實的工作和高漲的主觀能動性，客觀上說，財政政策已經(jīng)很難在改革和調(diào)控的實踐中做出明顯的區(qū)分了。比如說，要擴(kuò)大財政支出，受到近年來超收收入大幅減少，而資金使用績效明顯提升的影響，不進(jìn)行稅制改革、不實施政府債務(wù)改革，擴(kuò)大財政支出的調(diào)控任務(wù)就很難執(zhí)行下去。這樣，在本文的分析中，我們不嚴(yán)格地區(qū)分財稅改革和宏觀調(diào)控的手段和內(nèi)容，而是將其作為一體，在落實好“形成全局工作的強(qiáng)大合力”的要求下，實現(xiàn)本文的分析和論證目標(biāo)。

如果大家并不反對在實踐中將財稅體制改革與財政宏觀調(diào)控進(jìn)行有效打通和綜合起來分析，那么在理論上我們就需要解決好“逆周期調(diào)節(jié)”和“現(xiàn)代財政制度”的關(guān)系問題。2019年，財政宏觀調(diào)控的基調(diào)是“逆周期調(diào)節(jié)”，所以財政總體上要以“逆周期”的手段，積極性、擴(kuò)張性的方向，處理好、應(yīng)對好總需求增長、有效供給不足、產(chǎn)出收益下滑、全要素生產(chǎn)率下降和資產(chǎn)泡沫風(fēng)險等問題。黨的十八屆三中全會明確指出，我國財稅體制改革的目標(biāo)是建立現(xiàn)代財政制度，2019年的財稅體制改革自然要在結(jié)合財政經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實運行情況的基礎(chǔ)上，繼續(xù)向這一目標(biāo)邁進(jìn)。這樣，對“逆周期調(diào)節(jié)”和“現(xiàn)代財政制度”的關(guān)系處理就成為：以“逆周期調(diào)節(jié)”的主要矛盾作為須應(yīng)對和化解的關(guān)鍵問題，無論是相關(guān)調(diào)控，還是所涉改革，都堅持問題導(dǎo)向；以“現(xiàn)代財政制度”的主要特征和構(gòu)成要求作為須堅持的基本原則和總體框架，財政改革和財政政策均須在趨同原則下，堅持“頂層規(guī)劃”。兩者不是對立的，而是互為補(bǔ)充的；兩者也不是簡單的規(guī)劃和執(zhí)行的關(guān)系，而是相互融合統(tǒng)一。

2019年“逆周期調(diào)節(jié)”的總體目標(biāo)是：保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行，暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)。為實現(xiàn)這一目標(biāo)要求，有效化解總需求增長緩慢、有效供給不足、產(chǎn)出收益下滑、全要素生產(chǎn)率下降和資產(chǎn)泡沫風(fēng)險等構(gòu)成風(fēng)險，應(yīng)以財政政策為基礎(chǔ)，著力構(gòu)建“逆周期調(diào)節(jié)”的五大支柱。即：一是增加總需求，既以最終需求的增長作為著力重點，又兼顧中間產(chǎn)品需求的增長；二是提升收益率，以此激勵企業(yè)再投資，增強(qiáng)活力和動力，并降低杠桿風(fēng)險；三是提升信用水平，彌補(bǔ)杠桿和久期下降情況下形成的市場缺口，避免資產(chǎn)價格異動甚至是泡沫破裂；四是優(yōu)化資源配置，通過改善布局，以最快的方式提高生產(chǎn)效率，降低市場扭曲，構(gòu)筑發(fā)展?jié)摿?；五是擴(kuò)大有效供給，在支持全面創(chuàng)新和完善市場機(jī)制的情況下，提升產(chǎn)業(yè)鏈水平。

為支撐“逆周期調(diào)節(jié)”的五大支柱，財政政策將針對五大支柱問題的關(guān)鍵節(jié)點問題和目標(biāo)發(fā)力。第一，增加總需求的財政政策，現(xiàn)階段須滿足擴(kuò)大最終消費和引導(dǎo)中間消費的要求。具體有：一是在擴(kuò)大最終消費上，要加大政府專項債券的發(fā)行力度，以推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板的建設(shè)和開展好公共服務(wù)，并消除教育、育幼、養(yǎng)生、醫(yī)療、文化、旅游等產(chǎn)業(yè)發(fā)展所遇到的“瓶頸”；要推進(jìn)個人所得稅改革，落實好專項附加扣除的各項標(biāo)準(zhǔn)，以增強(qiáng)消費者的消費能力，從而擴(kuò)大最終消費。二是在引導(dǎo)中間產(chǎn)品的消費、擴(kuò)大投資的問題上，要推進(jìn)企業(yè)所得稅改革，創(chuàng)新和試點投資抵稅機(jī)制，推動機(jī)器設(shè)備等生產(chǎn)性投資；要將“經(jīng)濟(jì)園區(qū)之內(nèi)的廠房改造、結(jié)構(gòu)調(diào)整和功能提升，不再增收地價款”的政策擴(kuò)大到全國各個工業(yè)領(lǐng)域，推動工業(yè)企業(yè)的廠房改造等固定資產(chǎn)投資；要通過政府的相關(guān)支持基金，與金融機(jī)構(gòu)協(xié)作，開展倉單質(zhì)押業(yè)務(wù)，支持和促進(jìn)存貨投資，便利企業(yè)資金流轉(zhuǎn)。

第二，提升收益率的財政政策，財政政策的著力點是提升企業(yè)的產(chǎn)出效益，并優(yōu)化市場的競爭機(jī)制，“強(qiáng)化競爭政策的基礎(chǔ)性地位”。構(gòu)成要點是：一是要對生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嵤┤鏈p稅，在全面提升企業(yè)的經(jīng)營主動性、效率性的基礎(chǔ)上，將原屬于政府的一部分收益分配空間轉(zhuǎn)移給企業(yè)，共同提升企業(yè)產(chǎn)出收益。生產(chǎn)領(lǐng)域的全面減稅既包括生產(chǎn)環(huán)節(jié)的稅收，也包括與生產(chǎn)活動相關(guān)聯(lián)的收入性稅種?？傮w減稅安排預(yù)期有：增值稅作為直接的生產(chǎn)性稅收繼續(xù)按照“三檔稅率變兩檔、多層稅負(fù)相趨同”的方向進(jìn)行改革，2019年在2018年降低17%、11%兩檔稅率各1個百分點的基礎(chǔ)上，繼續(xù)再降低2個百分點左右，從而大幅度下降生產(chǎn)企業(yè)的稅負(fù)，并間接降低消費者的稅負(fù)水平；企業(yè)所得稅改革應(yīng)堅持“實際受益、市場公平”的原則不斷深化減稅安排，在總體保持現(xiàn)行稅率水平的情況下，以鼓勵創(chuàng)新、加大生產(chǎn)性投資和推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展為重點，大幅度增加稅前扣除的內(nèi)容，并針對中小企業(yè)繼續(xù)探索降低稅率水平的條件和范圍，以降低稅負(fù)、增強(qiáng)預(yù)期；個人所得稅改革應(yīng)在取得現(xiàn)行成果的基礎(chǔ)上，繼續(xù)向家庭綜合征收、按功能屬性細(xì)分管理收入種類的方向推進(jìn)，形成以稅后收入再投資產(chǎn)出創(chuàng)造的資產(chǎn)收益稅負(fù)最低、創(chuàng)造產(chǎn)出的勞動收入實際稅負(fù)較低、而以收入投資資產(chǎn)溢價的稅負(fù)較高的收入結(jié)構(gòu)安排。二是強(qiáng)化競爭政策的基礎(chǔ)性地位，并著力應(yīng)用于財政資源配置和政府采購管理的實踐。進(jìn)一步完善政府采購制度的安排，融合政府采購市場與普通的商品市場；進(jìn)一步提升政府購買服務(wù)的效率和能力，在避免形成加杠桿、增補(bǔ)貼、做剛兌的基礎(chǔ)上，充分借助市場力量、堅持公平競爭、堅持質(zhì)量第一，形成政府購買服務(wù)融合參與現(xiàn)行市場體系，并助推相關(guān)行業(yè)企業(yè)發(fā)展創(chuàng)新的良性機(jī)制。

第三，提升信用水平的財政政策。資本市場是一個杠桿、久期和信用水平的“三元平衡”市場，在結(jié)構(gòu)性去杠桿、大力開展久期管理的形勢下，要保持市場融資環(huán)境的基本穩(wěn)定，就需要增加信用水平以作對沖，而財政則是提升信用水平、開展風(fēng)險轉(zhuǎn)換的主體力量。一是以國家融資擔(dān)?；馂檩d體，通過擔(dān)保“總對總”、再擔(dān)保“國對省”和投資“上對下”的業(yè)務(wù)安排，有效推動股東商業(yè)金融機(jī)構(gòu)、地方政府的再擔(dān)保公司和地方所屬的擔(dān)保機(jī)構(gòu)積極開展業(yè)務(wù)，為實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)，特別是民營企業(yè)和中小企業(yè)提供擔(dān)保增信服務(wù)，并堅持低擔(dān)保費用水平的保本微利經(jīng)營原則；二是以風(fēng)險補(bǔ)償和降低風(fēng)險貼水為方向，通過設(shè)立政府補(bǔ)貼、開展政府貼息或組建政府風(fēng)險補(bǔ)償基金的方法，增強(qiáng)企業(yè)的融資能力，適當(dāng)降低企業(yè)的融資成本和風(fēng)險貼水水平。