績效管理是我國政府改革方向

第一，績效管理既是政府改革方向，也是建設(shè)責任政府的核心環(huán)節(jié)。從2003年中央提出“建立預算績效評價體系”，到黨的十八大提出“嚴格績效管理”，再到2014年新《預算法》中講求績效的相關(guān)條文，都說明它是政府改革的方向，也是十八大做出的政府改革的莊嚴承諾。而且，績效指標能量化部門業(yè)績，落實政府責任，并通過逐年評價反映出其績效進步，因而是實現(xiàn)責任政府的關(guān)鍵措施。在我國，責任政府不僅包括“問題該誰負責”，更包括勇于擔當、領(lǐng)導人民克服困難，而績效管理適應了這點，因而對治理懶政或“拍腦袋”式蠻干有重要作用。

第二，從績效評價現(xiàn)狀看，也有必要推進績效管理。2003年以來，各級政府積極探索績效管理的中國化，建立了績效(考績)辦、財政兩套機構(gòu)，形成了以“考績”和“預算績效”為內(nèi)容的兩個評價體系。但從效果看，卻不甚理想：

首先，兩大評價體系重復，效果相互抵消。部門考績和預算績效評價的實質(zhì)都是績效管理，問題是該怎樣做？對此，績效(考績)辦采用的是“目標/節(jié)點”法，以“三個率”，即政府重點工作完成率、部門業(yè)務工作完成率和滿意率為指標，而財政主要評價項目預算。雖然兩者均實行指標管理，但內(nèi)容大相徑庭。這就出現(xiàn)了以下問題：(1)兩者傳達的績效信息不同，致使各部門在執(zhí)行中一頭霧水，不知道什么是績效以及應該怎樣提高績效。(2)重復評價使部門忙于應付。(3)管理效果抵消。兩套評價指標因內(nèi)容、依據(jù)不同，評價結(jié)果也不盡相同。

其次，財政績效評價上存在“三不”現(xiàn)象：(1)項目過多“評不了”。當前的財政績效評價主要指項目評價。項目績效評價固然重要，但有某些固有弱點：“一個項目一套指標”、周期長、成本高，因而它適宜對特定支出項目——政策性項目和公共工程項目——的評價，而不宜普遍評價。現(xiàn)在，各級政府的預算項目很多，既有本級政府的，又有轉(zhuǎn)移支付專項，面對如此多的項目，憑財政力量是無論如何也“評不了”的。(2)項目過散、過雜“無法評”。在我國，預算項目不僅數(shù)量多，且變化大，穩(wěn)定和連續(xù)性差，為此財政無力做到“每個項目一套適用指標”，即使做到也成本過高，且項目一變，指標就前功盡棄。何況，有些具體行政性項目，如購置電腦或開會等，是說不清績效的，因而存在著“無法評”的難題。(3)評價結(jié)果“用不上”。評價結(jié)果“用不上”既有績效指標不適用的原因，更有缺乏績效預算等環(huán)節(jié)支撐上的原因。“三不”現(xiàn)象表明，盡管動用了大量人力、財力，卻未獲得預期效果。這點值得深思。

再次，政府考績多流于形式，被考評者不服。我國的考績制始于20世紀90年代“萬人評政府”，由各級黨委或政府績效(考績)辦實施，本意是治理官員的濫政和懶政。2013年在中組部出臺有關(guān)文件后，地方多數(shù)轉(zhuǎn)掛靠組織部。經(jīng)多年探索，各地形成了以部門和下級政府為對象的考評體系。在考績上，當前的問題主要有：(1)考績方法脫離了績效。“目標/節(jié)點”法屬于過程管理范疇，是工作檢查，而績效評價屬于結(jié)果管理，二者并非同一回事。(2)由于該指標體系重點是說明“我做了什么”和領(lǐng)導的決定執(zhí)行如何，而排斥了撥款這一因素，因而它不只是起到了領(lǐng)導“指揮棒”作用，還使一些有明顯缺陷的領(lǐng)導決策被強制貫徹，從而造成全局性損失。(3)指標體系忽略了部門職能和服務效果，且穩(wěn)定性差、易數(shù)字作假，因而被考評者對結(jié)果“不服氣”。這三點表明，盡管我們視考績?yōu)榻ㄔO(shè)責任政府的“抓手”，但事實上它在治濫、治懶上的作用是有限的。

總之，無論是重復評價，財政上的“三不”現(xiàn)象，還是考績上的不服氣，都指向同一問題：績效管理有自身規(guī)律，績效評價固然重要，但無法替代績效管理。這也說明，我國在責任政府、績效政府建設(shè)上忽視了績效管理，因而進展慢。目前績效管理到了“是進還是退”的關(guān)鍵時期。逆水行舟，前進才有出路。