加拿大和美國做法的啟示

加拿大績效管理始于1994年，領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)為國庫委員會秘書處(TBS)。加拿大在項目評價初期實施過程中遇到了諸如因項目過多、過雜而“評不了”，評價結(jié)果“用不上”等難題。通過反思，他們發(fā)現(xiàn)：(1)盡管項目評價重要，但只是環(huán)節(jié)之一，若無績效(戰(zhàn)略)目標(biāo)、績效預(yù)算等環(huán)節(jié)支撐，評價結(jié)果并不會引起部門重視，更談不上改善管理，而要建立這一支撐體系，聯(lián)邦政府就應(yīng)由項目評價轉(zhuǎn)為對部門的整體績效評價，進而進入績效管理。(2)部門是績效責(zé)任主體。而政府和財政的任務(wù)是為之創(chuàng)造條件，包括實施績效撥款，開展對部門(戰(zhàn)略)和政策評價等。(3)信息公開是基礎(chǔ)，政府應(yīng)通過公開績效信息，使之在陽光下運行，并建立績效信息庫，解決信息不對稱下“績效造假”等問題。按此思路，2000年加拿大制定了“為了加拿大”戰(zhàn)略，2003年形成新的績效管理框架(見圖3)。在該框架中，處于底層的是項目評估，然后依次是政策評估、部門評估或戰(zhàn)略評估、專家對部門績效的整體評估。而左方是對應(yīng)的指標(biāo)體系或評價報告。到2010年，加拿大實現(xiàn)了責(zé)任政府的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

美國的績效管理始于克林頓時代，1993年在總結(jié)英、德等經(jīng)驗后，美國擬定了立法優(yōu)先、部門為主的“新績效預(yù)算”方案：第一，由國會通過《政府績效與評價法案》(GPRA)。該法案確立了以部委為主，以戰(zhàn)略計劃、績效目標(biāo)、績效預(yù)算和績效評價為內(nèi)容的績效制度框架：(1)規(guī)定“每個部門必須于1997年9月30日前向管理與預(yù)算辦公室的負責(zé)人和國會呈交關(guān)于項目執(zhí)行的戰(zhàn)略計劃”。(2)要求各部委“呈交的戰(zhàn)略計劃應(yīng)當(dāng)涵蓋自本財政年度(指1993財年)起的不少于5年的時間，并且至少每三年進行更新和修訂”。(3)規(guī)定“2000年3月31日以前，以及今后的每年3月31日前，每個部門的負責(zé)人應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備并提交給總統(tǒng)和國會一份上一財政年度項目績效報告”。第二，授權(quán)總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)績效管理，成立以副總統(tǒng)戈爾為首的國家績效評價委員會。其第一個行動是要求各部門刪除繁文縟節(jié)規(guī)章，“將成噸的規(guī)章變成垃圾”，并發(fā)布了報告《從繁文縟節(jié)到績效——構(gòu)建一個花錢更少、效果更好的政府》(1993)，此后還發(fā)布了系列報告。第三，各部門應(yīng)制定基于“顧客”的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)三年準(zhǔn)備，1998年在聯(lián)邦政府全面實施?？冃Ч芾淼男Ч牵?994年聯(lián)邦財政收入為12586億美元，赤字1582億美元，而到1998財年，轉(zhuǎn)為結(jié)余562億美元，2000財年則結(jié)余達2510億美元。此外，聯(lián)邦政府還增加了民生支出撥款，并拿出2936億美元補助幫助州、地方推進績效改革。

總之，以上經(jīng)驗說明：績效管理可以一步到位，也可以漸進進行；績效評價是手段，盡管重要，但不能替代績效管理；績效管理應(yīng)以部門為主，形成“一個中心，兩大體系”，即以績效指標(biāo)為中心，部門績效管理和項目化管理兩大體系；責(zé)任政府既是績效管理的條件，也是建設(shè)目標(biāo)。

圖3 加拿大的績效管理框架(2003)