四、國(guó)家治理視角下的財(cái)政預(yù)算法治化的基本路徑

如前所述，財(cái)政預(yù)算是國(guó)家治理的重要組成部分，財(cái)政預(yù)算法治化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。因此，在國(guó)家治理現(xiàn)代化總體要求之下，探尋財(cái)政預(yù)算法治化的具體路徑，就顯得十分必要。事實(shí)上，財(cái)政法的相關(guān)基礎(chǔ)理論研究中，公共財(cái)政理論一直是其研究的重要基礎(chǔ)和視角。例如，有學(xué)者從公共財(cái)政與憲法關(guān)系的角度探討了公共財(cái)政的核心價(jià)值，[18]也有學(xué)者對(duì)財(cái)政立憲相關(guān)問題進(jìn)行了研究，[19]還有學(xué)者對(duì)公共財(cái)政的現(xiàn)代化路徑進(jìn)行了研究，[20]另有學(xué)者從公共財(cái)政理念的角度對(duì)預(yù)算法的調(diào)整范圍等相關(guān)問題進(jìn)行了探討。[21]應(yīng)當(dāng)說，公共財(cái)政理論不僅其本身具有自己的邏輯體系，同時(shí)也為財(cái)政預(yù)算法的理論研究和制度完善提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

以上研究成果中有關(guān)公共財(cái)政的界定、公共財(cái)政與憲法之間的關(guān)系、公共財(cái)政的現(xiàn)代化路徑等方面的研究成果，為財(cái)政預(yù)算法的相關(guān)理論研究提供了有益的思路，也充分體現(xiàn)了傳統(tǒng)公共財(cái)政理論對(duì)于財(cái)政法理論研究的基礎(chǔ)性影響。但也應(yīng)當(dāng)看到，由于學(xué)科視角的差異，法學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)在理論研究和制度建構(gòu)等方面還是存在一定差異的。因此，法學(xué)界應(yīng)當(dāng)在借鑒公共財(cái)政理論的基礎(chǔ)上進(jìn)一步探索財(cái)政預(yù)算法治化的具體路徑。此外，國(guó)家治理現(xiàn)代化問題是我們這個(gè)時(shí)代賦予全新課題，因而，在國(guó)家治理體系下的財(cái)政預(yù)算法治化路徑探索問題上，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以復(fù)制，只能在深入探索中不斷創(chuàng)新?？傮w來看，在國(guó)家治理現(xiàn)代化的視角下，財(cái)政預(yù)算法治化的基本路徑應(yīng)當(dāng)包含以下幾個(gè)方面。

首先，要進(jìn)一步充實(shí)并完善財(cái)政預(yù)算法律制度的具體內(nèi)容。財(cái)政預(yù)算法律制度的充實(shí)完善是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。這是因?yàn)椋?ldquo;國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是使國(guó)家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化、程序化，使國(guó)家治理者善于運(yùn)用法治思維和法律制度治理國(guó)家，從而把中國(guó)特色社會(huì)主義各方面的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理國(guó)家的效能”，[22]因此，國(guó)家治理體系下的財(cái)政預(yù)算法治化離不開相應(yīng)的預(yù)算法律制度完善。當(dāng)然，立法完善歷來是推進(jìn)法治化進(jìn)程的重要路徑，財(cái)政預(yù)算的法治化進(jìn)程亦不例外。事實(shí)上，對(duì)于財(cái)政預(yù)算法律制度的完善問題，學(xué)界的相關(guān)研究成果已經(jīng)提供了較為詳細(xì)的建議。例如，在《預(yù)算法》修訂的過程中，學(xué)者們分別從法律理念的角度、[23]從規(guī)范分析的角度、[24]從宏觀調(diào)控的角度、[25]從預(yù)算法律監(jiān)督制度完善的角度、[26]從程序的角度，[27]對(duì)預(yù)算法的修改與完善提出了建議。以上建議有些在本次《預(yù)算法》修訂中已經(jīng)得到了體現(xiàn)，有些合理建議還有待于在今后的立法中予以完善。由此可見，立法完善與充實(shí)是促進(jìn)我國(guó)財(cái)政預(yù)算法律制度最基本的路徑。

其次，要從憲法的層面進(jìn)一步推動(dòng)財(cái)政預(yù)算的法治化。“國(guó)家治理的現(xiàn)代化，是公權(quán)力機(jī)關(guān)退位、歸位和理性再定位的過程”，[28]而財(cái)政預(yù)算法治化所要解決的核心問題正是對(duì)于財(cái)政預(yù)算權(quán)力的限制問題。此外，財(cái)政預(yù)算中的人大監(jiān)督權(quán)問題、財(cái)政預(yù)算的可訴性等相關(guān)問題，已經(jīng)超越經(jīng)濟(jì)法的范疇，上升到國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力分配的層面，只能在憲法的層面予以根本解決。事實(shí)上，從憲法層面推動(dòng)財(cái)政預(yù)算的法治化，也與預(yù)算法雙重法律屬性問題具有十分重要的關(guān)系。正是預(yù)算法的這種雙重法律屬性，才使得財(cái)政預(yù)算法治化路徑必須和憲法緊密結(jié)合。黨的十八屆四中全會(huì)也明確提出，“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政”，這充分體現(xiàn)了憲法在整個(gè)法治進(jìn)程中的獨(dú)特地位。由此可見，國(guó)家治理現(xiàn)代化中的財(cái)政預(yù)算法治化問題，在本質(zhì)上是一個(gè)憲法問題，最終還必須在憲法的層面予以確認(rèn)，唯有如此，才能真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算的法治化，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。

再次，要進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)配套法律制度的完善，確保財(cái)政預(yù)算行為的民主化、法治化。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對(duì)我國(guó)各項(xiàng)制度提出了全方位的要求。正如有學(xué)者指出，“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，勢(shì)必要求對(duì)國(guó)家的行政制度、決策制度、司法制度、預(yù)算制度、監(jiān)督制度等進(jìn)行突破性的改革”。[29]因此，從國(guó)家治理的角度來看，財(cái)政預(yù)算的法治化在整個(gè)國(guó)家治理中雖然地位重要，不僅需要相關(guān)法律制度予以配合，同時(shí)也需要行政制度、決策制度、司法制度、監(jiān)督制度等一系列的相關(guān)制度予以配合，唯有如此，才能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化。就相關(guān)法律制度而言，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)法與行政法領(lǐng)域。就經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域來看，國(guó)債法律制度、政府采購(gòu)法律制度等相關(guān)制度很有必要進(jìn)一步完善;就行政法領(lǐng)域來看，財(cái)政預(yù)算監(jiān)督、公民的預(yù)算參與權(quán)等相關(guān)問題應(yīng)當(dāng)通過法律予以保障。由此可見，相關(guān)配套法律制度的完善是財(cái)政預(yù)算法治化路徑的又一重要方面。

總體上看，以上關(guān)于財(cái)政預(yù)算法治化路徑的探討，主要是集中在立法領(lǐng)域。事實(shí)上，財(cái)政預(yù)算法治化的實(shí)現(xiàn)，不僅需要立法，還需要通過一系列的制度來保障財(cái)政預(yù)算法律制度的實(shí)施，這也應(yīng)當(dāng)成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中財(cái)政預(yù)算法治化的重要路徑。此處由于篇幅所限，就不再具體展開。