三、預(yù)算法的雙重法律屬性在財(cái)政預(yù)算法治化進(jìn)程中的意義

以上從國家治理的角度對(duì)預(yù)算法的雙重法律屬性進(jìn)行了具體闡釋，這對(duì)當(dāng)前的時(shí)代背景下具有重要的價(jià)值。在國家治理的框架體系和語境下，深入研究預(yù)算法的雙重屬性，不僅可以在法學(xué)理論上進(jìn)一步深化對(duì)預(yù)算法的認(rèn)識(shí)，同時(shí)還可以為財(cái)政預(yù)算法治化的制度完善提供有益的思路，從而在一定程度上推動(dòng)我國財(cái)政法治化進(jìn)程，具有理論研究和制度構(gòu)建的雙重功效。

如前所述，在當(dāng)前國家治理現(xiàn)代化的背景下，財(cái)政預(yù)算法治化具有十分重要的意義。而要真正充分實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算的法治化，就必須充分認(rèn)識(shí)預(yù)算法的雙重法律屬性。預(yù)算法的這種雙重法律屬性具體體現(xiàn)在：一方面，預(yù)算法作為財(cái)稅法的重要組成部分，具有明顯的經(jīng)濟(jì)法屬性;另一方面，預(yù)算法又與國家的政治體制緊密相連，具有明顯的憲法屬性。預(yù)算法具有經(jīng)濟(jì)法與憲法的雙重法律屬性，二者統(tǒng)一于當(dāng)前的國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程之中。充分認(rèn)識(shí)并把握預(yù)算法的這種雙重法律屬性，對(duì)于科學(xué)構(gòu)建預(yù)算法理論體系、合理安排我國預(yù)算法中的相關(guān)制度、妥善解決預(yù)算法實(shí)際運(yùn)行中的各種實(shí)踐問題，具有十分重要的意義。具體來講，預(yù)算法的雙重法律屬性對(duì)我國財(cái)政法治化進(jìn)程的促進(jìn)作用，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

首先，充分認(rèn)識(shí)預(yù)算法的雙重法律屬性，有助于在宏觀上把握財(cái)政預(yù)算法治化的基本思路。“法律的修改并不完全等同于法律條文的刪廢和改動(dòng)，在更深層次上則是對(duì)傳統(tǒng)法律價(jià)值、理念的重新定位和反省”，[14]因此，任何一部法律的制訂、修改、完善，其立法指導(dǎo)思想十分重要，預(yù)算法也不例外。基于預(yù)算法的雙重法律屬性，財(cái)政預(yù)算法治化進(jìn)程中應(yīng)該注意平衡協(xié)調(diào)預(yù)算法的雙重法律屬性，不僅要強(qiáng)調(diào)其經(jīng)濟(jì)法特質(zhì)與功能，同時(shí)還要注意到其憲法特質(zhì)和功能。[15]事實(shí)上，在預(yù)算法修訂之前，即有學(xué)者指出，修改后的《預(yù)算法》或新制定的《預(yù)算和決算法》，其第1條都應(yīng)該規(guī)定為，“為了規(guī)范預(yù)算和決算行為，加強(qiáng)預(yù)算和決算調(diào)控，體現(xiàn)人民當(dāng)家作主，使預(yù)算資金的收人和支出符合人民的根本利益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的全面發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”[16]此外，在財(cái)政預(yù)算法治化進(jìn)程中，學(xué)者們提出的要加強(qiáng)預(yù)算民主性和透明度、加強(qiáng)人大的審查監(jiān)督權(quán)等方面的完善建議，[17]而這類完善建議則大體上可以歸入到預(yù)算法的憲法特質(zhì)和功能之中，需要從憲法的視角予以審視。由此可見，只有充分認(rèn)識(shí)預(yù)算法的這種雙重屬性，才能對(duì)于這類宏觀方面的基本思路問題提供可能的解決方案。

其次，充分認(rèn)識(shí)預(yù)算法的雙重法律屬性，有助于合理設(shè)計(jì)預(yù)算法律制度的具體內(nèi)容。在正確的立法方向、理念和指導(dǎo)思想確立之后，預(yù)算法具體制度設(shè)計(jì)的科學(xué)合理與否，直接關(guān)系到預(yù)算法在實(shí)際生活中的運(yùn)行順暢與否。因此，預(yù)算法具體制度的設(shè)計(jì)十分重要?；陬A(yù)算法的雙重屬性，一方面，預(yù)算法具體制度的設(shè)計(jì)必須符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，以有利于預(yù)算法對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控;另一方面，預(yù)算法具體制度的設(shè)計(jì)必須符合民主的基本原則，以有利于預(yù)算法對(duì)政治民主的推動(dòng)。學(xué)者們對(duì)預(yù)算法具體制度方面的修改意見，實(shí)際上大致可以歸為兩類，一是對(duì)預(yù)算法具體經(jīng)濟(jì)規(guī)則的設(shè)計(jì)，其技術(shù)性較強(qiáng);二是對(duì)預(yù)算法相應(yīng)憲法規(guī)則的設(shè)計(jì)，其政治性較強(qiáng)。正是基于預(yù)算法的這雙重屬性，預(yù)算法具體規(guī)則的設(shè)計(jì)必須充分考慮這兩種性質(zhì)規(guī)則的充分結(jié)合和協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)民主與科學(xué)的統(tǒng)一。當(dāng)然，以上兩種規(guī)則的劃分僅僅是一種大致的歸類，并非完全絕對(duì)，因?yàn)橛行┚唧w的規(guī)則很難分清到底是經(jīng)濟(jì)規(guī)則還是憲法規(guī)則。以預(yù)算年度的起始為例，一方面，預(yù)算年度的起始要考慮到與會(huì)計(jì)年度的協(xié)調(diào)，具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)性和技術(shù)性，另一方面，預(yù)算年度的起始又要與我國人大機(jī)關(guān)的會(huì)議制度相符合，因而又具有較強(qiáng)的政治性和民主性。無論是單一的技術(shù)問題還是政治問題，還是二者兼具的綜合性問題，其解決的關(guān)鍵還是在于對(duì)預(yù)算法雙重法律屬性的平衡與協(xié)調(diào)。

再次，充分認(rèn)識(shí)預(yù)算法的雙重法律屬性，有助于解決當(dāng)前財(cái)政預(yù)算法律制度運(yùn)行中存在的諸多問題。法律真正的意義在于其實(shí)際效果的實(shí)現(xiàn)，從這種意義上來講，預(yù)算法的順利實(shí)施應(yīng)該是預(yù)算法立法的基本出發(fā)點(diǎn)和歸宿。然而，“徒法不足以自行”，正確的立法指導(dǎo)思想和科學(xué)的具體制度設(shè)計(jì)，僅僅是預(yù)算法順利實(shí)施的必要非充分條件，預(yù)算法的順利實(shí)施還需要其他方面制度和因素的配合。但是從另一方面來看，預(yù)算法運(yùn)行中諸多問題卻又與預(yù)算法立法有著直接或間接的關(guān)系?；陬A(yù)算法的雙重法律屬性分析，當(dāng)前預(yù)算法運(yùn)行中的諸多問題實(shí)際上同樣可以大致分為兩類，一類是經(jīng)濟(jì)性較強(qiáng)的問題，一類是憲法性較強(qiáng)的問題。當(dāng)然，這同樣是一種大致的分類，預(yù)算法運(yùn)行中的許多問題實(shí)際上是兼有兩個(gè)方面的性質(zhì)，只是偏重點(diǎn)有所不同。如績效預(yù)算管理問題，其經(jīng)濟(jì)意義大于政治意義;而預(yù)算信息公開、預(yù)算權(quán)的劃分、人大機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督等問題，其憲法意義則大于經(jīng)濟(jì)法意義?？傊?，預(yù)算法運(yùn)行中的諸多問題的妥善解決，都和對(duì)預(yù)算法雙重法律屬性的認(rèn)識(shí)與把握有著非常密切的關(guān)系。

由此可見，充分認(rèn)識(shí)并把握預(yù)算法的雙重法律屬性，不僅有助于預(yù)算法本身的完善與實(shí)踐問題的解決，同時(shí)對(duì)于促進(jìn)整個(gè)財(cái)政預(yù)算的法治化進(jìn)程也具有十分重要的意義，進(jìn)而為國家治理體系和能力的現(xiàn)代化提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。事實(shí)上，正是基于預(yù)算法的雙重法律屬性這一復(fù)合性特質(zhì)，預(yù)算法才能成為不同利益的交匯點(diǎn)和多方利益主體的博弈平臺(tái)。從國家治理現(xiàn)代化的角度來看，聚合了多種利益的財(cái)政預(yù)算更迫切需要加快其法治化進(jìn)程。這也是繼提出國家治理現(xiàn)代化的十八屆三中全會(huì)之后，又在十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國的原因之所在。因此，牢牢把握預(yù)算法的雙重法律屬性這一核心主線，在促進(jìn)財(cái)政預(yù)算的法治化、實(shí)現(xiàn)國家治理得現(xiàn)代化等方面尤為必要。