原題：國家治理視角下的財政預(yù)算法治化

一、引論

二十年，似乎又是一個輪回。2014年8月31日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議表決通過了《全國人大常委會關(guān)于修改〈預(yù)算法〉的決定》。歷經(jīng)四次審議，《預(yù)算法》的修改終于塵埃落定。至此，預(yù)算法立法完善問題總算暫告一段落。不可否認(rèn)，本次《預(yù)算法》的修訂實現(xiàn)了多處的創(chuàng)新和突破，并且也在一定程度上解決了我國預(yù)算管理中的一些問題。但是同樣不應(yīng)忽略的是，本次《預(yù)算法》的修改也留下了若干遺憾，仍有待于今后的進(jìn)一步修改和完善。從這種意義上講，財政預(yù)算法治化的推進(jìn)“永遠(yuǎn)在路上”，[①]本次《預(yù)算法》的修改也只能看作是我國財政預(yù)算法治化進(jìn)程中的一個新起點。

事實上，從國家治理現(xiàn)代化總體要求的角度來看，我國在財政預(yù)算法治化建設(shè)方面依然任重而道遠(yuǎn)。進(jìn)一步推進(jìn)我國財政預(yù)算法治化，仍然將是我國今后一段時間內(nèi)的主攻方向。十八屆三中全會明確指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，而“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。要實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，就必須“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性”。而在整個財政制度中，預(yù)算法居于非常重要的地位，被稱之為“經(jīng)濟(jì)憲法”。因此，財政預(yù)算法律制度的進(jìn)一步完善無疑具有十分重要的意義。

此外，從法律與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系來看，進(jìn)一步深化預(yù)算法律制度的完善不僅是我國財稅體制改革與完善的重要內(nèi)容，同時也是促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要手段，具有制度建設(shè)與經(jīng)濟(jì)促進(jìn)的雙重功效。中央對此也高度重視，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中明確指出，“理順各級政府間財政分配關(guān)系，健全公共財政體系，完善預(yù)算制度和稅收制度，積極構(gòu)建有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的財稅體制。”黨的十八屆三中全會進(jìn)一步指出，“改進(jìn)預(yù)算管理制度”，“實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”。這都表明，財政預(yù)算的法治化問題關(guān)系到經(jīng)濟(jì)法展的促進(jìn)，因而更加需要進(jìn)一步推進(jìn)。

在整個財政預(yù)算法治化進(jìn)程中，理論的研究具有十分重要的意義。前些年，伴隨預(yù)算法的立法修改進(jìn)程的逐步推進(jìn)，預(yù)算法的修改與完善問題逐漸成為法學(xué)界重點關(guān)注的熱點問題。雖然預(yù)算法的修改歷經(jīng)全國人大常委會四次審議才最終于2014年8月通過，但在這漫長的立法研究進(jìn)程中，學(xué)界卻得以有時間進(jìn)行充分醞釀，并在醞釀的過程中涌現(xiàn)出了一批重要的優(yōu)秀研究成果，這些成果已經(jīng)成為我國預(yù)算法完善的重要理論基石。近些年的相關(guān)成果，不僅數(shù)量明顯增多，而且質(zhì)量明顯提高;不僅關(guān)注預(yù)算法的具體內(nèi)容，而且關(guān)注預(yù)算法的外在形式;不僅拓寬了預(yù)算法研究的范圍，而且延展了預(yù)算法研究的深度。[②]不可否認(rèn)，這些研究成果從不同的角度和側(cè)面，為我國預(yù)算法的修改與財政預(yù)算法治化的實現(xiàn)，提供了非常有益的思路，并在新修訂的預(yù)算法中得到了不同程度的體現(xiàn)。

然而，遺憾的是，在以上學(xué)界的研究成果中，對預(yù)算法的雙重法律屬性其進(jìn)行集中研究，并由此上升到國家治理高度的成果并不多見。雖然有些學(xué)者在其研究成果中也會涉及到預(yù)算法的憲法屬性問題，但仍不少的學(xué)者在其研究成果中把預(yù)算法的法律屬性自動默認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法，并在經(jīng)濟(jì)法框架體系之下開展相應(yīng)的研究。固然，預(yù)算法是經(jīng)濟(jì)法的重要組成部分，從經(jīng)濟(jì)法的角度研究預(yù)算法也具有十分重要的意義。但是，如果僅僅在經(jīng)濟(jì)法框架之內(nèi)研究預(yù)算法的完善問題，并不能對預(yù)算法的進(jìn)一步完善提供科學(xué)完備的方案，也不能很好地解決我國當(dāng)前預(yù)算法實際運行中存在的諸多問題，更不能從根本上對我國預(yù)算法進(jìn)行完善。因為，許多影響預(yù)算法運行的現(xiàn)實問題，并未必都是經(jīng)濟(jì)法本身能解決的。例如，預(yù)算民主與我國現(xiàn)行政治體制的張力問題，預(yù)算權(quán)的中央與地方分配所帶來的憲法問題，這些已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)法的范圍，很有必要上升到憲法的層面才能予以解決。

這似乎是一個兩難困境，一方面，“不入虎穴，焉得虎子”，不納入到經(jīng)濟(jì)法的體系之中，很難對預(yù)算法進(jìn)行有效的研究;另一方面，“不識廬山真面目，只緣身在此山中”，僅僅局限于經(jīng)濟(jì)法的范圍，又很難全面系統(tǒng)地認(rèn)識和理解預(yù)算法。從這種意義上講，預(yù)算法既在經(jīng)濟(jì)法“之內(nèi)”，又在經(jīng)濟(jì)法“之外”。這一困境的解決之道，在于從國家治理的角度重新審視預(yù)算法的雙重法律屬性，并在此基礎(chǔ)上探尋財政預(yù)算法治化的基本路徑。有鑒于此，本文擬對上述問題進(jìn)行探析。