原題：國(guó)家治理視角下的財(cái)政預(yù)算法治化

一、引論

二十年，似乎又是一個(gè)輪回。2014年8月31日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議表決通過(guò)了《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于修改〈預(yù)算法〉的決定》。歷經(jīng)四次審議，《預(yù)算法》的修改終于塵埃落定。至此，預(yù)算法立法完善問(wèn)題總算暫告一段落。不可否認(rèn)，本次《預(yù)算法》的修訂實(shí)現(xiàn)了多處的創(chuàng)新和突破，并且也在一定程度上解決了我國(guó)預(yù)算管理中的一些問(wèn)題。但是同樣不應(yīng)忽略的是，本次《預(yù)算法》的修改也留下了若干遺憾，仍有待于今后的進(jìn)一步修改和完善。從這種意義上講，財(cái)政預(yù)算法治化的推進(jìn)“永遠(yuǎn)在路上”，[①]本次《預(yù)算法》的修改也只能看作是我國(guó)財(cái)政預(yù)算法治化進(jìn)程中的一個(gè)新起點(diǎn)。

事實(shí)上，從國(guó)家治理現(xiàn)代化總體要求的角度來(lái)看，我國(guó)在財(cái)政預(yù)算法治化建設(shè)方面依然任重而道遠(yuǎn)。進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)財(cái)政預(yù)算法治化，仍然將是我國(guó)今后一段時(shí)間內(nèi)的主攻方向。十八屆三中全會(huì)明確指出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，而“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，就必須“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”。而在整個(gè)財(cái)政制度中，預(yù)算法居于非常重要的地位，被稱之為“經(jīng)濟(jì)憲法”。因此，財(cái)政預(yù)算法律制度的進(jìn)一步完善無(wú)疑具有十分重要的意義。

此外，從法律與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系來(lái)看，進(jìn)一步深化預(yù)算法律制度的完善不僅是我國(guó)財(cái)稅體制改革與完善的重要內(nèi)容，同時(shí)也是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要手段，具有制度建設(shè)與經(jīng)濟(jì)促進(jìn)的雙重功效。中央對(duì)此也高度重視，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》中明確指出，“理順各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系，健全公共財(cái)政體系，完善預(yù)算制度和稅收制度，積極構(gòu)建有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的財(cái)稅體制。”黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出，“改進(jìn)預(yù)算管理制度”，“實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”。這都表明，財(cái)政預(yù)算的法治化問(wèn)題關(guān)系到經(jīng)濟(jì)法展的促進(jìn)，因而更加需要進(jìn)一步推進(jìn)。

在整個(gè)財(cái)政預(yù)算法治化進(jìn)程中，理論的研究具有十分重要的意義。前些年，伴隨預(yù)算法的立法修改進(jìn)程的逐步推進(jìn)，預(yù)算法的修改與完善問(wèn)題逐漸成為法學(xué)界重點(diǎn)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。雖然預(yù)算法的修改歷經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)四次審議才最終于2014年8月通過(guò)，但在這漫長(zhǎng)的立法研究進(jìn)程中，學(xué)界卻得以有時(shí)間進(jìn)行充分醞釀，并在醞釀的過(guò)程中涌現(xiàn)出了一批重要的優(yōu)秀研究成果，這些成果已經(jīng)成為我國(guó)預(yù)算法完善的重要理論基石。近些年的相關(guān)成果，不僅數(shù)量明顯增多，而且質(zhì)量明顯提高;不僅關(guān)注預(yù)算法的具體內(nèi)容，而且關(guān)注預(yù)算法的外在形式;不僅拓寬了預(yù)算法研究的范圍，而且延展了預(yù)算法研究的深度。[②]不可否認(rèn)，這些研究成果從不同的角度和側(cè)面，為我國(guó)預(yù)算法的修改與財(cái)政預(yù)算法治化的實(shí)現(xiàn)，提供了非常有益的思路，并在新修訂的預(yù)算法中得到了不同程度的體現(xiàn)。

然而，遺憾的是，在以上學(xué)界的研究成果中，對(duì)預(yù)算法的雙重法律屬性其進(jìn)行集中研究，并由此上升到國(guó)家治理高度的成果并不多見(jiàn)。雖然有些學(xué)者在其研究成果中也會(huì)涉及到預(yù)算法的憲法屬性問(wèn)題，但仍不少的學(xué)者在其研究成果中把預(yù)算法的法律屬性自動(dòng)默認(rèn)為經(jīng)濟(jì)法，并在經(jīng)濟(jì)法框架體系之下開(kāi)展相應(yīng)的研究。固然，預(yù)算法是經(jīng)濟(jì)法的重要組成部分，從經(jīng)濟(jì)法的角度研究預(yù)算法也具有十分重要的意義。但是，如果僅僅在經(jīng)濟(jì)法框架之內(nèi)研究預(yù)算法的完善問(wèn)題，并不能對(duì)預(yù)算法的進(jìn)一步完善提供科學(xué)完備的方案，也不能很好地解決我國(guó)當(dāng)前預(yù)算法實(shí)際運(yùn)行中存在的諸多問(wèn)題，更不能從根本上對(duì)我國(guó)預(yù)算法進(jìn)行完善。因?yàn)?，許多影響預(yù)算法運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，并未必都是經(jīng)濟(jì)法本身能解決的。例如，預(yù)算民主與我國(guó)現(xiàn)行政治體制的張力問(wèn)題，預(yù)算權(quán)的中央與地方分配所帶來(lái)的憲法問(wèn)題，這些已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)法的范圍，很有必要上升到憲法的層面才能予以解決。

這似乎是一個(gè)兩難困境，一方面，“不入虎穴，焉得虎子”，不納入到經(jīng)濟(jì)法的體系之中，很難對(duì)預(yù)算法進(jìn)行有效的研究;另一方面，“不識(shí)廬山真面目，只緣身在此山中”，僅僅局限于經(jīng)濟(jì)法的范圍，又很難全面系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)和理解預(yù)算法。從這種意義上講，預(yù)算法既在經(jīng)濟(jì)法“之內(nèi)”，又在經(jīng)濟(jì)法“之外”。這一困境的解決之道，在于從國(guó)家治理的角度重新審視預(yù)算法的雙重法律屬性，并在此基礎(chǔ)上探尋財(cái)政預(yù)算法治化的基本路徑。有鑒于此，本文擬對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行探析。