二、國家治理視角下的預算法之雙重法律屬性

國家治理不僅是傳統(tǒng)政治學研究的對象，同時也是法學研究和關注的重要問題。這是因為，在當前依法治國逐步深入推進的背景下，依法治國已經(jīng)成為當代中國國家治理現(xiàn)代化的必由之路，研究國家治理，離不開法學的視角。事實上，從以往法學研究的成果來看，國家治理相關問題也是憲法和行政法學界特別關注的重要問題。這不僅體現(xiàn)在憲法與行政法的基本內容大多與國家治理問題直接相關，同時也體現(xiàn)在若干憲法與行政法學理論的重大創(chuàng)新成果，其出發(fā)點和歸結點也都是在緊緊圍繞著國家治理。[③]

此外，從國家治理的內涵和基本內容來看，國家治理同樣也和憲法和其他法律緊密相連。一般認為，國家治理就其基本內容來看，主要包括國家治理體系和國家治理能力。而“所謂的國家治理體系，是黨領導人民管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域的體制、機制和法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家制度。” [④]所以，在整個國家治理體系中，法律制度是其基本內容，其適用范圍涵蓋多個領域。就國家治理能力而言，所謂的國家治理能力，是指“運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面的能力，”[⑤]其中法治水平的高低亦是決定國家治理能力的關鍵。

由此可見，國家治理與以憲法為核心的法律制度體系具有十分密切的聯(lián)系，從國家治理的角度研究法律制度，與從法學的視角研究國家治理，都具有十分重要的意義。在整個國家治理的法律體系中，作為連接整個國家政治、經(jīng)濟、社會領域的關鍵制度財政預算法律制度，無疑是國家治理體系最為重要的組成部分之一，同時也是國家治理能力高低的重要體現(xiàn)。預算法從其基本內涵的角度來看，“是調整國家進行預算資金的籌集、分配、使用和管理過程中所發(fā)生的社會關系的法律規(guī)范的總稱。”[⑥]從調整范圍來看，預算法廣泛涉及到預算權的分配、預算收支范圍的界定、預算編審制度、預算執(zhí)行制度、決算制度、預算監(jiān)督以及預算法律責任承擔等多個方面的內容。這些方面的內容不僅是憲法和經(jīng)濟法所共同關注的重點內容，同時也是現(xiàn)代國家治理的核心領域。因此，從國家治理的視角來審視預算法的憲法和經(jīng)濟法二元法律屬性，對于推進財政預算的法治化，無疑具有十分重要的理論意義和實踐意義。

預算法具有明顯的憲法屬性，這一點不僅可以從西方國家憲法發(fā)展歷史得到印證，同樣也可以從我國當前預算實踐中的問題得到合理解釋。首先，從西方國家憲法發(fā)展史來看，西方國家憲法的發(fā)展始終與財稅危機中的預算問題緊密相連。無論是英國的光榮革命、法國的大革命還是美國的獨立革命，財政預算都是其爆發(fā)的重要導火索，財政民主也都是革命的核心目標之一。在當今西方國家，財政預算在憲法上的意義更是非同小可，以至于在美國，“如果你想了解聯(lián)邦政府在過去的一年都干了些什么，或者，在未來的一年里將要干些什么，那么，你只要看一下聯(lián)邦政府財政預算就足夠了。”[⑦]從這種意義上講，憲法的歷史“可以說是現(xiàn)代預算制度的成立史和發(fā)展史。”[⑧]其次，從我國當前預算法的實踐來看，預算法同樣具有十分突出的憲法屬性。“憲法的實質是分權，即在國家與公民之間，在國家機關相互之間進行分權”，[⑨]而預算法中最需要解決的重要問題恰恰預算權的分配，這是典型的是分權問題，預算法在此問題上體現(xiàn)出明顯的憲法色彩。我國當前預算法實踐中的執(zhí)行力不足，實際上與我國當前的政治體制，以及人大機關與行政機關之間、行政機關相互之間的權力配置，有很大的關系。要想從根本上解決這一問題，必須在憲法層面有所突破。也正是因為如此，黨的十八屆三中全會把包含預算法在內的財政法制建設提到了國家治理得高度，明確指出，“財政是國家治理得基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。”由此可見，從國家治理的視角認識預算法的憲法屬性，對于在憲法層面實現(xiàn)財政預算的法治化具有十分重要的意義。

預算法同樣具有突出的經(jīng)濟法屬性，這一點可以從經(jīng)濟法的概念和特征中尋找到答案。首先，從經(jīng)濟法的概念來看，經(jīng)濟法是“調整在現(xiàn)代國家進行宏觀調控和市場規(guī)制過程中發(fā)生的社會關系的法律規(guī)范的總稱”，[⑩]而新修訂后的《預算法》第1條明確規(guī)定，“為了規(guī)范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度，保障經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”這表明，預算法以經(jīng)濟社會的健康發(fā)展為基本目標，具有明顯的經(jīng)濟與社會功能，在這一點上與經(jīng)濟法的二元功能相契合。[11]因此，從經(jīng)濟法的概念來看，預算法完全符合經(jīng)濟法概念范疇的外延，具有經(jīng)濟法的法律屬性，是經(jīng)濟法的重要組成部分。其次，從經(jīng)濟法的特征來看，經(jīng)濟法具有經(jīng)濟性與規(guī)制性兩大基本特征，這兩大特征貫穿于經(jīng)濟法的各個領域。而從預算法的角度來看，預算本身就是對財政的預算，其經(jīng)濟性自不待言;同時，預算也意味著一種有計劃的“節(jié)制”，“規(guī)制”也是預算本身的應有之意。正是因為預算法與經(jīng)濟法有著如此密切的聯(lián)系，法學界一般都認可預算法的經(jīng)濟法屬性。也正是因為如此，法學界諸多學者對預算法的研究也多從經(jīng)濟法的視角，在經(jīng)濟法的框架之下展開。

值得注意的是，從國家治理的角度來看，預算法的雙重法律屬性并非完全對立，而是辯證統(tǒng)一。這種辯證統(tǒng)一的關系根源于憲法與經(jīng)濟法之間的密切聯(lián)系，貫穿于國家治理現(xiàn)代化進程之中。就憲法與經(jīng)濟法的關系來看，二者的密切聯(lián)系不僅體現(xiàn)在一般意義上的根本法與普通法關系，同樣還體現(xiàn)在二者經(jīng)由“經(jīng)濟性”這一紐帶建立的特殊關系，而這種特殊關系卻是其他法律部門與憲法之間所不具有或者說不完全具有的。這種特殊的密切關系體現(xiàn)在，一方面，有關經(jīng)濟的法律條文在憲法中占有很大的比例，以至于在當今世界，“一部現(xiàn)代的憲法同時也是一部經(jīng)濟憲法”;[12]另一方面，經(jīng)濟法上的體制法，關系到公民與國家、國家機關之間的分權，從這種意義上講，經(jīng)濟法又被稱之為“經(jīng)濟憲法”。事實上，從我國憲法與經(jīng)濟法的發(fā)展歷史也可以看出，憲法與經(jīng)濟法之間是相互促進而發(fā)展的，這表明，經(jīng)濟法與憲法是完全可以協(xié)調發(fā)展的。[13]此外，從國家治理尤其是國家經(jīng)濟治理的角度來看，預算法作為國家治理法律體系的重要組成部分，不僅可以作為憲法和經(jīng)濟法“交叉”的典型“地帶”相對獨立而存在，同時又經(jīng)由國家經(jīng)濟治理的實踐反過來進一步加強和推動了憲法與經(jīng)濟法的聯(lián)系。

因此，本文在此強調預算法的雙重法律屬性，并從國家治理的角度對預算法的雙重法律屬性予以審視，與其說是為了區(qū)分預算法的這兩種法律屬性，還不如說是為了更加深入地認識這兩種法律屬性之間的契合，以從更高的角度更加全面地把握預算法的二元法律屬性特質。預算法這種二元法律屬性在國家治理實踐中的辨證統(tǒng)一，為國家財政預算法治化進程的推進指明了方向。