一是講土地制度是農村的基礎制度，按照產權明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理的原則，16字原則，到現(xiàn)在我們一直是這個原則，進一步完善農村土地制度，這是一層意思。二是要實行最嚴格的耕地保護制度。三是要搞好農村的土地確權登記辦證工作，這個是2008年明確提出來的，到現(xiàn)在我們還在做這個工作。四是完善土地承包經營權的權能，依法保障農民對土地，對承包土地的占有使用和收益等權益，要加強土地承包經營權流轉管理和服務。實際上對于農地，我們現(xiàn)在講土地流轉主要是講第一大類——農地，也就是農戶承包走的那部分用于農業(yè)生產、種植養(yǎng)殖的那部分土地。其實這些問題講的還不是經營性建設用地，也不是宅基地這樣的非經營性建設用地，主要是以農地為目的，承包權流轉是指農民承包的這塊地。

要建立土地承包經營權流轉市場，依照依法自愿有償?shù)脑瓌t，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營。這是十七屆三中全會提出來的，當然這種經營權的流轉不得改變農村土地集體所有的性質，不得改變土地的用途。也就是現(xiàn)在講的要避免非糧化，禁止非農化，不得損害農民土地承包權益等。

2008年，中央明確提出要建立土地承包經營權的流轉市場，這是很重要的一項政策，同時也提出土地承包權流轉的一些原則。而且明確提出要完善農村宅基地制度，這是在實踐當中逐步解決的問題，到現(xiàn)在還在試點。同時也提出要改革征地制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，這也在不斷總結實踐當中的經驗，通過試點來完善政策措施以及法律。

2013年，黨的十八屆三中全會關于全面深化改革的決定當中，對于土地制度方面的改革提出一些要求。主要有，明確提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，要在符合規(guī)劃和用途管制的前提下允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。這個就是指剛才前面講的第三類土地——經營性建設用地，就是可用于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化這部分土地。這實際上是跟國家征地制度連在一起，原來都是國家征地征走，一次性給你補償，這個地就跟農村沒有關系了。

其次，十八屆三中全會明確提出，賦予農民更多的財產權，就是要保障農民集體經濟組織成員的權力，積極發(fā)展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、集成，這是指什么呢？是指農民作為集體經濟組織的一員，他對這個集體經濟的資產，按股份占有收益等等的權利，保護成員的經濟權利。

第二，宅基地也是農村農民集體所有的，他對這塊地是一種物權性質，是農民使用集體土地的一種權益，也是一種財產權。完善農村宅基地的制度，這就涉及到剛才講的第二類的土地——農村非經營性的建設用地。

黨的十八屆三中全會的決定在賦予農民更多財產權利方面也明確提出，要建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開公正、規(guī)范運行。我們各地，特別是像北京市，農村產權交易市場建設和運行都是逐步地在完善。北京市的農村產權交易市場建設本身也是走在前面的。

三中全會的決定當中也明確提出，要加快構建新型農業(yè)經營體系，這是一個明確的要求。這里面實際上也涉及到了土地的流轉問題。因為家庭經營體系的構成，比如經營主體、經營方式，包括社會化服務要發(fā)生變化。所以在黨的十八屆三中全會的決定里就明確提出來，要堅持家庭經營在農業(yè)中的基礎地位，要推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業(yè)經營共同發(fā)展，要共同發(fā)展農業(yè)經營方式創(chuàng)新。就是說以家庭經營為基礎來創(chuàng)新經營方式，包括了大戶、專業(yè)戶、家庭農場、股份合作這些組織、農業(yè)產業(yè)化這些組織、合作社等等。

這些都是以農戶家庭經營為基礎的。那么第二個，要堅持農村土地集體的所有權，要依法維護農民土地承包經營權，發(fā)展和壯大集體經濟，這是一層要求。再一層要求，穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對于承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權、抵押擔保權。十八屆三中全會決定又明確提出來，允許承包經營權的抵押。這個權能在擴展，而且允許農民以承包經營權入股來發(fā)展農業(yè)產業(yè)化的經營。

在這個政策變化背景之下，鼓勵承包經營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式的規(guī)模經營。所謂承包經營權流轉的具體形式實際上就是土地的流轉。而且要鼓勵農村發(fā)展合作經濟，持續(xù)發(fā)展規(guī)?；I(yè)化、現(xiàn)代化經營形式；允許國家財政支持資金投向合作社、符合條件的農民合作社等；允許合作社開展信用合作，這些在2008年黨的十七屆三中全會的決定也提出來了。再有就是要鼓勵和引導工商資本到農村發(fā)展適合企業(yè)化經營的現(xiàn)代種糧業(yè)，向農業(yè)輸入現(xiàn)代生產要素和經營模式，這個是黨的十七屆三中全會、黨的十八屆三中全會關于土地流轉，關于推進農業(yè)經營體制創(chuàng)新的要求，這些創(chuàng)新的核心內容實際上都涉及到土地的流轉、農民承包經營權的流轉的問題。

2014年中央一號文件比較細地提出來關于構建新型農業(yè)經營體系的要求，第一條就是明確提出要發(fā)展多種形式的規(guī)模經營，鼓勵有條件的農戶流轉承包土地經營權，加快健全土地經營權流轉市場，完善縣、鄉(xiāng)、村三級服務和管理的網絡，探索建立工商企業(yè)流轉農業(yè)用地風險保障金制度，嚴禁農用地非農化，有條件的地方可對流轉土地給予獎補，就是獎勵和補助，土地流轉和適度規(guī)模經營要尊重農民的意愿，不能強制推動，這都是原則。

所以在2014年中央一號文件當中也明確了，你在構建新型農業(yè)經營體系過程中，首先這個新型的經營主體的形成和土地農戶、土地承包經營權的流轉是分不開的。那么在這個流轉過程當中應該遵循什么樣的原則？這個文件里關于深化農村土地制度改革的政策要求，提出了這么幾個方面：

第一，要完善農村土地承包政策。在落實農村土地集體所有權集中的時候，穩(wěn)定農戶承包權，放活土地經營權。這就是我們現(xiàn)在農村土地流轉，農民承包經營權流轉的一個很重要的提法。承包農村集體土地這個權利是農戶的，他的權利是不能侵害的。

在這個基礎之上要放活土地經營權，那么實際上存在農戶承包經營土地以后，你可以自己經營，也可以把它流轉出去。因為這符合工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，農業(yè)上的勞動力要逐步從第一產業(yè)里轉出去，隨著農業(yè)勞動生產率的提高，可能由更少的農民種更多的土地。要形成這么一個局面，你就要通過土地的流轉。

 第二，要引導和規(guī)范農村集體經營型建設用地入市。這就是前面談到的第三塊土地。十八屆三中全會已經提出了明確要求，中央一號文件要按照三中全會的決定、要求，提出來要規(guī)范和引導經營性的建設用地，就是可工業(yè)化、可城鎮(zhèn)化這塊地。就是說，要符合規(guī)劃，要用途管制，在使用的過程中首先要符合國家城鄉(xiāng)土地利用的規(guī)劃和用途的管制，因為用途管制是所有國家都有的。這塊地做什么用，是公用、商用還是農用，都是有明確規(guī)定的。要允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，這是按照三中全會的要求出來的；要加強建立農村經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度。

這一部分土地的關系也是非常復雜的，比如說我們現(xiàn)在到底用什么方式，比如有股份制的方式，我這個土地和非農的用途之后，和這個企業(yè)也好，和土地使用者也好，用入股的辦法，集體作為所有者參與到這個工業(yè)或者商業(yè)的股份當中去，來實現(xiàn)自己的這塊土地增值的收益，非常復雜的一個問題。

第三，中央文件提到，要完善農村宅基地的管理制度，改革農村宅基地制度，完善農村宅基地分配政策，選擇若干試點，審慎、穩(wěn)妥推進，農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。有關部門要抓緊提出具體試點方案，各地不得自行其是，強跑越線。因為這個問題也是非常復雜的，前面談到了，農民的宅基地是屬于農民集體所有的非經營性建設用地，你是作為農村經營組織的成員，無償?shù)玫竭@塊土地，這塊地是集體所有的。它復雜在哪？這上面的房子是農民所有，房子是自己蓋的，但是這塊地是集體的。所以這個制度到底怎么流轉，能不能轉？這些問題都要經過試點，因為我們現(xiàn)實當中，特別是臨近城市周邊的這些農村地方，甚至有些城中村，土地的關系都非常復雜，還有小產權房，都跟這種土地關系有聯(lián)系。到底怎么處理要經過試點，要經過一些調整，看怎么處理，怎么對待這些問題。

第四，要加快征地制度改革。也就是說，國家征地原來國家壟斷一級土地市場，所有建設用地要從農村土地變成城市的建設用地，首先國家來征成國有，再由國家在一級市場逐級往下分配，這種方式。那么中央提出來要縮小征地范圍，要規(guī)范征地的程序，完善對被征地農民的合理規(guī)范、多元的保障機制。這一部分也是我們征地制度當中，我們過去征地范圍過寬，補償過低，公益性、非公益性很難區(qū)分，有一些建設性的項目也都以公益性的名義，以公益用地的用途征走了。國家征地應該是有他的范圍規(guī)定，這個也明確提出來。這個也一直在做，一直在探索到底怎么改。