一是講土地制度是農(nóng)村的基礎制度，按照產(chǎn)權明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理的原則，16字原則，到現(xiàn)在我們一直是這個原則，進一步完善農(nóng)村土地制度，這是一層意思。二是要實行最嚴格的耕地保護制度。三是要搞好農(nóng)村的土地確權登記辦證工作，這個是2008年明確提出來的，到現(xiàn)在我們還在做這個工作。四是完善土地承包經(jīng)營權的權能，依法保障農(nóng)民對土地，對承包土地的占有使用和收益等權益，要加強土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理和服務。實際上對于農(nóng)地，我們現(xiàn)在講土地流轉(zhuǎn)主要是講第一大類——農(nóng)地，也就是農(nóng)戶承包走的那部分用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、種植養(yǎng)殖的那部分土地。其實這些問題講的還不是經(jīng)營性建設用地，也不是宅基地這樣的非經(jīng)營性建設用地，主要是以農(nóng)地為目的，承包權流轉(zhuǎn)是指農(nóng)民承包的這塊地。

要建立土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場，依照依法自愿有償?shù)脑瓌t，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。這是十七屆三中全會提出來的，當然這種經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)不得改變農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)，不得改變土地的用途。也就是現(xiàn)在講的要避免非糧化，禁止非農(nóng)化，不得損害農(nóng)民土地承包權益等。

2008年，中央明確提出要建立土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)市場，這是很重要的一項政策，同時也提出土地承包權流轉(zhuǎn)的一些原則。而且明確提出要完善農(nóng)村宅基地制度，這是在實踐當中逐步解決的問題，到現(xiàn)在還在試點。同時也提出要改革征地制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，這也在不斷總結實踐當中的經(jīng)驗，通過試點來完善政策措施以及法律。

2013年，黨的十八屆三中全會關于全面深化改革的決定當中，對于土地制度方面的改革提出一些要求。主要有，明確提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，要在符合規(guī)劃和用途管制的前提下允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。這個就是指剛才前面講的第三類土地——經(jīng)營性建設用地，就是可用于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化這部分土地。這實際上是跟國家征地制度連在一起，原來都是國家征地征走，一次性給你補償，這個地就跟農(nóng)村沒有關系了。

其次，十八屆三中全會明確提出，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權，就是要保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員的權力，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、集成，這是指什么呢？是指農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織的一員，他對這個集體經(jīng)濟的資產(chǎn)，按股份占有收益等等的權利，保護成員的經(jīng)濟權利。

第二，宅基地也是農(nóng)村農(nóng)民集體所有的，他對這塊地是一種物權性質(zhì)，是農(nóng)民使用集體土地的一種權益，也是一種財產(chǎn)權。完善農(nóng)村宅基地的制度，這就涉及到剛才講的第二類的土地——農(nóng)村非經(jīng)營性的建設用地。

黨的十八屆三中全會的決定在賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利方面也明確提出，要建立農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權流轉(zhuǎn)交易公開公正、規(guī)范運行。我們各地，特別是像北京市，農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設和運行都是逐步地在完善。北京市的農(nóng)村產(chǎn)權交易市場建設本身也是走在前面的。

三中全會的決定當中也明確提出，要加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，這是一個明確的要求。這里面實際上也涉及到了土地的流轉(zhuǎn)問題。因為家庭經(jīng)營體系的構成，比如經(jīng)營主體、經(jīng)營方式，包括社會化服務要發(fā)生變化。所以在黨的十八屆三中全會的決定里就明確提出來，要堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎地位，要推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營共同發(fā)展，要共同發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。就是說以家庭經(jīng)營為基礎來創(chuàng)新經(jīng)營方式，包括了大戶、專業(yè)戶、家庭農(nóng)場、股份合作這些組織、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化這些組織、合作社等等。

這些都是以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎的。那么第二個，要堅持農(nóng)村土地集體的所有權，要依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權，發(fā)展和壯大集體經(jīng)濟，這是一層要求。再一層要求，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對于承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權、抵押擔保權。十八屆三中全會決定又明確提出來，允許承包經(jīng)營權的抵押。這個權能在擴展，而且允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股來發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營。

在這個政策變化背景之下，鼓勵承包經(jīng)營權在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營。所謂承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的具體形式實際上就是土地的流轉(zhuǎn)。而且要鼓勵農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟，持續(xù)發(fā)展規(guī)?；I(yè)化、現(xiàn)代化經(jīng)營形式；允許國家財政支持資金投向合作社、符合條件的農(nóng)民合作社等；允許合作社開展信用合作，這些在2008年黨的十七屆三中全會的決定也提出來了。再有就是要鼓勵和引導工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種糧業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式，這個是黨的十七屆三中全會、黨的十八屆三中全會關于土地流轉(zhuǎn)，關于推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制創(chuàng)新的要求，這些創(chuàng)新的核心內(nèi)容實際上都涉及到土地的流轉(zhuǎn)、農(nóng)民承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)的問題。

2014年中央一號文件比較細地提出來關于構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的要求，第一條就是明確提出要發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營，鼓勵有條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地經(jīng)營權，加快健全土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場，完善縣、鄉(xiāng)、村三級服務和管理的網(wǎng)絡，探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風險保障金制度，嚴禁農(nóng)用地非農(nóng)化，有條件的地方可對流轉(zhuǎn)土地給予獎補，就是獎勵和補助，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營要尊重農(nóng)民的意愿，不能強制推動，這都是原則。

所以在2014年中央一號文件當中也明確了，你在構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系過程中，首先這個新型的經(jīng)營主體的形成和土地農(nóng)戶、土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)是分不開的。那么在這個流轉(zhuǎn)過程當中應該遵循什么樣的原則？這個文件里關于深化農(nóng)村土地制度改革的政策要求，提出了這么幾個方面：

第一，要完善農(nóng)村土地承包政策。在落實農(nóng)村土地集體所有權集中的時候，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權，放活土地經(jīng)營權。這就是我們現(xiàn)在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的一個很重要的提法。承包農(nóng)村集體土地這個權利是農(nóng)戶的，他的權利是不能侵害的。

在這個基礎之上要放活土地經(jīng)營權，那么實際上存在農(nóng)戶承包經(jīng)營土地以后，你可以自己經(jīng)營，也可以把它流轉(zhuǎn)出去。因為這符合工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律，農(nóng)業(yè)上的勞動力要逐步從第一產(chǎn)業(yè)里轉(zhuǎn)出去，隨著農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，可能由更少的農(nóng)民種更多的土地。要形成這么一個局面，你就要通過土地的流轉(zhuǎn)。

 第二，要引導和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營型建設用地入市。這就是前面談到的第三塊土地。十八屆三中全會已經(jīng)提出了明確要求，中央一號文件要按照三中全會的決定、要求，提出來要規(guī)范和引導經(jīng)營性的建設用地，就是可工業(yè)化、可城鎮(zhèn)化這塊地。就是說，要符合規(guī)劃，要用途管制，在使用的過程中首先要符合國家城鄉(xiāng)土地利用的規(guī)劃和用途的管制，因為用途管制是所有國家都有的。這塊地做什么用，是公用、商用還是農(nóng)用，都是有明確規(guī)定的。要允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，這是按照三中全會的要求出來的；要加強建立農(nóng)村經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。

這一部分土地的關系也是非常復雜的，比如說我們現(xiàn)在到底用什么方式，比如有股份制的方式，我這個土地和非農(nóng)的用途之后，和這個企業(yè)也好，和土地使用者也好，用入股的辦法，集體作為所有者參與到這個工業(yè)或者商業(yè)的股份當中去，來實現(xiàn)自己的這塊土地增值的收益，非常復雜的一個問題。

第三，中央文件提到，要完善農(nóng)村宅基地的管理制度，改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，選擇若干試點，審慎、穩(wěn)妥推進，農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓。有關部門要抓緊提出具體試點方案，各地不得自行其是，強跑越線。因為這個問題也是非常復雜的，前面談到了，農(nóng)民的宅基地是屬于農(nóng)民集體所有的非經(jīng)營性建設用地，你是作為農(nóng)村經(jīng)營組織的成員，無償?shù)玫竭@塊土地，這塊地是集體所有的。它復雜在哪？這上面的房子是農(nóng)民所有，房子是自己蓋的，但是這塊地是集體的。所以這個制度到底怎么流轉(zhuǎn)，能不能轉(zhuǎn)？這些問題都要經(jīng)過試點，因為我們現(xiàn)實當中，特別是臨近城市周邊的這些農(nóng)村地方，甚至有些城中村，土地的關系都非常復雜，還有小產(chǎn)權房，都跟這種土地關系有聯(lián)系。到底怎么處理要經(jīng)過試點，要經(jīng)過一些調(diào)整，看怎么處理，怎么對待這些問題。

第四，要加快征地制度改革。也就是說，國家征地原來國家壟斷一級土地市場，所有建設用地要從農(nóng)村土地變成城市的建設用地，首先國家來征成國有，再由國家在一級市場逐級往下分配，這種方式。那么中央提出來要縮小征地范圍，要規(guī)范征地的程序，完善對被征地農(nóng)民的合理規(guī)范、多元的保障機制。這一部分也是我們征地制度當中，我們過去征地范圍過寬，補償過低，公益性、非公益性很難區(qū)分，有一些建設性的項目也都以公益性的名義，以公益用地的用途征走了。國家征地應該是有他的范圍規(guī)定，這個也明確提出來。這個也一直在做，一直在探索到底怎么改。