第四個方面的變化，現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)營主體日益多元化。現(xiàn)在有一個調(diào)查，比如說我們2014年全國種糧大戶有多少，家庭農(nóng)場有多少，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的企業(yè)有多少，農(nóng)民專業(yè)合作社有多少。大體上，種糧大戶將近69萬戶，家庭農(nóng)場87萬多個，家庭農(nóng)場經(jīng)營的面積大概一億七千多萬畝，平均的經(jīng)營規(guī)模能達到200畝左右，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的企業(yè)大概十幾萬家，農(nóng)民專業(yè)合作社到2014年底有131萬家，到2015年3月底大概又漲了兩萬多家。發(fā)展的速度比較快，經(jīng)營主體除了家庭承包經(jīng)營的這種方式以外，在家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)之上延伸、變化出來一些新的經(jīng)營主體，也就是說逐步走向規(guī)?；?、集約化。這些都是通過土地流轉(zhuǎn)而形成的，這是一個很大的變化。

第五個方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要素，比如土地流轉(zhuǎn)的價格、勞動力的價格、農(nóng)資的價格都在上升，使得我們國家農(nóng)產(chǎn)品的成本在不斷上升。據(jù)農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，2006年到2013年，我們國家的糧食和棉花生產(chǎn)成本年均增長11%到13%，也導(dǎo)致我們國家主要農(nóng)產(chǎn)品的價格高于國際市場。這是我們面臨的一個問題，也是實際的情況。

第六個方面的變化，我們農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的環(huán)境壓力在加大。因為要保證產(chǎn)量，我們對化肥、農(nóng)藥的使用是很多的，標肥5900萬噸一年。國家本來農(nóng)業(yè)資源就短缺，又缺土又缺水，特別是水資源的短缺，加上化肥、農(nóng)藥使用量過多，再加上工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地的重金屬污染在加重，也就是農(nóng)業(yè)資源的約束在趨緊，農(nóng)業(yè)的污染在加劇，耕地的質(zhì)量在下降，這些問題很突出。

3.當前農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的問題和挑戰(zhàn)

以上是我們近年來的主要變化，所以我們必須面對這些問題。那么未來幾年，我們國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨著一些明顯的問題和挑戰(zhàn)。2015年，中央一號文件對我們面臨的問題和挑戰(zhàn)做了一個精辟的概括，主要是四個方面。

一是我們國家現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，如何在經(jīng)濟增速放緩的背景下，繼續(xù)強化農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，促進農(nóng)民增收，這是一個必須破解的重大課題。這個問題是什么呢？就是經(jīng)濟增速在下降，財政收入增速也在下降，那么財政支農(nóng)的力度會不會有變化？中央提出來，不能減少。當然，在這個背景之下，強化農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，保障農(nóng)業(yè)的投入，也是一個重大課題。

同時在這種經(jīng)濟增速減緩的背景之下，前面談到了，農(nóng)民現(xiàn)在收入當中46%左右來自二三產(chǎn)業(yè)，那么經(jīng)濟放緩的情況下，二三產(chǎn)業(yè)的收入可能也會受到影響。這是一個必須破解的重大課題。

第二個方面，剛才談到，國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本在快速地攀升，大宗農(nóng)產(chǎn)品的價格普遍高于國際市場，那么成本在上升，價格又普遍高于國際市場，在這種條件下如何創(chuàng)新農(nóng)業(yè)支持的保護政策。因為我們對農(nóng)業(yè)有補貼，在這種高成本，價格已經(jīng)高于國際市場的情況下，我們采取什么樣的政策。比如有一些價格方面的補貼，形成對價格影響的這種補貼是要受到WTO規(guī)則限制的，它是有上限的。那么在這種情況下，我們怎么保護我們的農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)的競爭力，今年的中央一號文件講，這是一個必須面對的重大考驗。

第三個方面，剛才也談到了，農(nóng)業(yè)的資源短缺、開發(fā)過度、污染加重，在這種環(huán)境和資源硬約束的條件下，要保障農(nóng)產(chǎn)品的供給，要保障農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，要提高農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力，這是我們必須面對的重大的挑戰(zhàn)。

第四個方面，這個挑戰(zhàn)是城鄉(xiāng)的資源要素在流動，土地、勞動力、資金這些要素，城鄉(xiāng)互動的聯(lián)系在增強，如何在城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的背景下加快農(nóng)村的建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮，是一個必須解決好的重大問題。

（二）農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的政策要求

    1.中央經(jīng)濟工作會議對2015年提出的總體要求

我們講中央農(nóng)村政策有一個連貫性，有一個完整的體系。每一年年底要開中央經(jīng)濟工作會議，對第二年的經(jīng)濟工作做出全面的部署。那么2015年的中央經(jīng)濟工作會議，對于農(nóng)業(yè)方面提出來的要求，重點就是要加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)的發(fā)展方式，盡快轉(zhuǎn)到農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量、效益并重，注重提高產(chǎn)品的競爭力、農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、可持續(xù)的集約發(fā)展上來。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式需要轉(zhuǎn)型，目標就是要達到，比如說要走出高效，農(nóng)產(chǎn)品的安全，能夠節(jié)約資源，能夠保護環(huán)境的，這樣一種現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。主要是明確了加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)的發(fā)展方式；再一個要求，就是要深化農(nóng)村各項改革，完善惠農(nóng)政策，完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，完善農(nóng)業(yè)補貼辦法等等；還有一個明確要求和土地流轉(zhuǎn)有關(guān)的，就是要完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)政策，搞好土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記辦證工作，健全公開規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場。這是一個指導(dǎo)思想，也是一個明確的工作要求。

2.2015年中央農(nóng)村工作會議提出的任務(wù)

剛才談到的是黨中央對于2015年經(jīng)濟工作的總體要求，每一年還有一個中央農(nóng)村工作會議，2015年中央農(nóng)村工作會議提出了五大任務(wù)。當然最基本的是要保障國家糧食安全，確保谷物的基本自給，口糧的絕對安全，有這樣一個政策目標。在這個主要的任務(wù)之下，提出了五個方面的要求。

一是大力發(fā)展農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化。穩(wěn)定生產(chǎn)，在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)上積極推進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，依靠科技，由生產(chǎn)導(dǎo)向向消費導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。再有就是要構(gòu)建優(yōu)勢區(qū)域布局和專業(yè)生產(chǎn)的格局，這都是要加快發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的要求。比如推進農(nóng)牧的結(jié)合，要把產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織方式引入農(nóng)業(yè)，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合互動，這是一個新的提法和要求。也就是說要延長農(nóng)業(yè)內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)鏈，農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖、粗加工、深加工，一直到銷售，整個產(chǎn)業(yè)鏈形成一二三產(chǎn)業(yè)融合互動。這是一個很明確的要求，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

二是積極發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營。規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展各類新型主體，堅持以糧食和農(nóng)業(yè)為主，避免非糧化，堅決禁止耕地非農(nóng)化。就是說我們流轉(zhuǎn)的土地，還要以生產(chǎn)糧食為主，以保障我們國家糧食安全的基礎(chǔ)。要避免非糧化，同時禁止耕地的非農(nóng)化，農(nóng)地農(nóng)用，不能做別的。

三是建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好的農(nóng)業(yè)。要采取綜合性的政策，減少農(nóng)業(yè)投入品的過量使用，主要是化肥和農(nóng)藥；要逐步退出超過資源環(huán)境承載能力的生產(chǎn)，推進農(nóng)業(yè)廢棄物轉(zhuǎn)化利用等等。主要是保護資源、保護環(huán)境，加強耕地質(zhì)量建設(shè)，嚴格保護耕地和水資源，這也是我們現(xiàn)在面臨的一個非?，F(xiàn)實的重大問題。

四是加大農(nóng)業(yè)政策和資金的投入力度。不管財力多緊張，都要確保農(nóng)業(yè)投入只增不減。前面談到了，新常態(tài)下，經(jīng)濟增速放緩的背景之下，財政收入放緩的背景之下，中央提出要求，要確保農(nóng)業(yè)投入，只增不減。同時統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)投入的機制。

五是要用好“兩個市場”和“兩種資源”。這就是2015年中央農(nóng)村工作會議的政策要求、任務(wù)。

二、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策演變過程

前面把我們國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的背景簡要概括了一下，也扼要地談了我們現(xiàn)在面臨的問題和挑戰(zhàn)，再有就是近期以至將來國家關(guān)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的主要政策走向、主要任務(wù)。下面，我們談第二個方面的內(nèi)容：關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策和一些基本情況。我們講土地流轉(zhuǎn)，大家還是需要先把握一些概念。

（一）農(nóng)村土地的分類

首先要明確農(nóng)村土地大致的分類，不能籠統(tǒng)地講農(nóng)地，農(nóng)村土地。我們對土地法律上的歸屬要有一個明確的概念。我們國家的憲法規(guī)定，農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，國家對不同用途的農(nóng)村土地用不同的法律政策來管理。農(nóng)村的土地有承包地（13億畝），有農(nóng)村集體的建設(shè)用地，還有宅基地，細分類還可以分，如果粗分類，大致可以分三大類。

第一類是主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地，國家有農(nóng)村土地承包法來調(diào)整這個關(guān)系，提出要求。

第二類是農(nóng)村集體的建設(shè)用地，我們也叫做農(nóng)村非經(jīng)營性建設(shè)用地。這個就是說，農(nóng)村本身集體用的土地，比如你的泵房，村里公共設(shè)施的用地、道路，比如醫(yī)務(wù)室等占的地，公用的，不管是生產(chǎn)還是生活，叫非經(jīng)營性的建設(shè)用地，就是農(nóng)村老百姓自己用的地，包括農(nóng)民的宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的用地、農(nóng)村的公共設(shè)施和公益性的用地。

第三類也是農(nóng)村的集體土地，是農(nóng)村集體的土地可用于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的那一部分，也可以稱作農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地。

大體上，農(nóng)地，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地是一塊；再一塊是非經(jīng)營性的建設(shè)用地，實際上就是農(nóng)村內(nèi)部的公共設(shè)施和公益性的用地，包括農(nóng)民的宅基地；第三類是可用于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的農(nóng)村集體土地，因為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化要占農(nóng)村的土地，那么這一部分地就可以用于征地，我們征的就是這部分。這三大類的土地的關(guān)系，由憲法規(guī)定，主要有《物權(quán)法》《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等，還包括《擔保法》，由相關(guān)的法律來調(diào)整他們之間的關(guān)系，調(diào)整土地和農(nóng)民的關(guān)系。

（二）中央農(nóng)村土地政策的演變過程

黨的十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的決定，對改革農(nóng)村土地制度提出了總體要求。十八屆三中全會之后，中央經(jīng)濟工作會議、中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央農(nóng)村工作會議和2015年“中央一號文件”都對穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，推進農(nóng)村土地制度的改革提出了政策要求。我們回過頭來看這個問題，我們講中央的農(nóng)村土地政策，應(yīng)該有它演變的過程，有它的連續(xù)性。

首先我們看，2008年黨的十七屆三中全會做出的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中，對于農(nóng)村土地管理提出了一些要求，我們可以把它分解成多層的意思。