一、問題的提出

程序正義是近代法治發(fā)展的產(chǎn)物。一般認(rèn)為，近代程序正義起源于英國的“自然正義”，后來，美國憲法修正案確立了正當(dāng)程序①，并通過一系列的判例確立了程序性正當(dāng)程序和實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序。自然正義在英國本來只是一個(gè)程序法規(guī)則，但隨著殖民主義帶入美國，并通過1856年“懷尼哈默訴人民案”②，便由單一的程序性概念變?yōu)槌绦蚝蛯?shí)體兼?zhèn)涞木C合性概念。程序性正當(dāng)程序意指公平合理的司法手續(xù)、行政過程、立法程序等；實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序則指公平合理的司法裁判、行政決定、立法規(guī)定等。前者強(qiáng)調(diào)過程的正當(dāng)性，后者側(cè)重結(jié)果的正當(dāng)性。[1]

程序正義雖歷經(jīng)不同思潮和理論的挑戰(zhàn)，但其基本內(nèi)涵為國際社會(huì)所普遍接受。程序正義不僅具有實(shí)現(xiàn)實(shí)體法的工具價(jià)值，而且還有公開、理性、程序自治等不依賴實(shí)體內(nèi)容，其自身特有的體現(xiàn)人的主體地位的獨(dú)立價(jià)值，因而為現(xiàn)代法治國家所普遍接受，并成為現(xiàn)代法治的核心內(nèi)容。公正的法治秩序是正義的基本要求，法治則取決于一定形式的正當(dāng)過程，而正當(dāng)過程又通過程序來實(shí)現(xiàn)。[2]季衛(wèi)東教授指出：“缺乏完備的程序要件的法制是難以協(xié)調(diào)運(yùn)作的，硬是推行之，則易于與古代法家的嚴(yán)刑峻法同構(gòu)化，其結(jié)果，往往是‘治法存’、法治亡。因此，程序應(yīng)當(dāng)成為中國法制建設(shè)乃至社會(huì)發(fā)展的一個(gè)真正的焦點(diǎn)。”[3]程序正義是法治社會(huì)的標(biāo)志，已成為法治社會(huì)的核心，對法治中國、法治社會(huì)和法治政府建設(shè)都具有重要的意義。

大學(xué)治理是社會(huì)治理的重要一環(huán)，大學(xué)如何才能實(shí)現(xiàn)有效治理，既是學(xué)界一直在探討的理論問題，也是一個(gè)必須直面解決的實(shí)踐問題。黨的十八屆四中全會(huì)提出，要加快建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。大學(xué)是法治社會(huì)的一個(gè)重要組成部分，大學(xué)治理必是依法治理，而法治的核心是程序之治，因而大學(xué)治理必是程序之治。在大學(xué)治理中，利益主體的權(quán)利保障和權(quán)力主體的有效制約是其中的一個(gè)關(guān)鍵問題，正當(dāng)程序則是其中一種有效手段和基本途徑。因此，必須高度重視大學(xué)治理中的程序正義。

二、我國大學(xué)治理的反思：程序正義的缺失

我國歷來強(qiáng)調(diào)實(shí)體正義而忽視程序正義，這不僅表現(xiàn)在司法審判中，而且表現(xiàn)在國家和社會(huì)治理的實(shí)踐中。季衛(wèi)東教授20多年前就提出了我國的程序建設(shè)問題，并分析了我國立法和實(shí)踐中程序的缺失及其所引起的后果，從另外一個(gè)角度說明了專制和腐敗產(chǎn)生的原因：“程序化作業(yè)的進(jìn)展還不能令人滿意。法律條文往往忽視程序要件的規(guī)定，因而缺乏操作性，給恣意留下了藏垢之所。在實(shí)踐中，不按程序辦事相當(dāng)普遍，更是專制和腐敗的一大病灶。”[4]其分析在很大程度上也是適合我國教育治理領(lǐng)域的。在我國大學(xué)治理中，無論是教育立法、大學(xué)章程和規(guī)章制度的制定與修改，還是具體的大學(xué)行政和學(xué)術(shù)行為以及糾紛的解決都缺乏正當(dāng)程序，或者程序建構(gòu)不完善，由此產(chǎn)生諸多問題，影響了大學(xué)的有效治理，大學(xué)法治的任務(wù)還很艱巨。

1.程序正義缺失或不完善的表現(xiàn)

（1）相關(guān)教育立法、大學(xué)章程、大學(xué)規(guī)章等抽象性規(guī)定往往只注重實(shí)體規(guī)則，而忽視程序規(guī)則?！督逃ā?、《教師法》、《高等教育法》等教育法律法規(guī)只注重學(xué)校、教師、學(xué)生等大學(xué)主體的實(shí)體權(quán)力（利）③的規(guī)定，對程序權(quán)利的規(guī)定卻缺失或者不完善，如在教師和學(xué)生的權(quán)利義務(wù)中，僅有教師和學(xué)生申訴這項(xiàng)程序性權(quán)利，其余都是實(shí)體性權(quán)利。并且，由于有關(guān)規(guī)定的原則性，教育行政部門需要通過制定規(guī)章及規(guī)范性文件予以具體化，但這些規(guī)定也不注重程序正義。

作為大學(xué)內(nèi)部最高管理規(guī)范的章程，無論是制定過程還是內(nèi)容都缺乏程序正義。大學(xué)章程的制定過程往往是大學(xué)行政主導(dǎo)，其他利益主體無法有效參與，所謂公開征求意見制度大多只徒具形式。就其內(nèi)容而言，程序方面的規(guī)定存在嚴(yán)重的缺失或者不完善：部分章程的條款均是圍繞學(xué)校管理的實(shí)體規(guī)則展開，有關(guān)權(quán)力行使的程序則鮮有規(guī)范，至多也只是在章程結(jié)束部分或者附則條款中簡約規(guī)定章程的修改程序；但即便是在這為數(shù)不多的程序性條款中亦不乏法治層面的瑕疵，雖不致使得學(xué)校管理權(quán)無從行使，但至少未遵從“法定程序”行使。有學(xué)者基于國際比較的視角，認(rèn)為我國大學(xué)章程中存在以下主要問題：大學(xué)章程制定和修改的主體以及程序不嚴(yán)謹(jǐn)，沒有最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的成員構(gòu)成，沒有規(guī)定最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的運(yùn)行程序，沒有規(guī)定參與學(xué)校決策的權(quán)利，大學(xué)章程認(rèn)可度差且流于形式，學(xué)術(shù)委員會(huì)形同虛設(shè)，沒有規(guī)定大學(xué)與基層組織之間的關(guān)系等。[5]對這些問題予以歸類，不難發(fā)現(xiàn)，這些問題要么是程序問題（如前四個(gè)問題），要么是因?yàn)槌绦虻娜笔Щ虿煌晟茖?dǎo)致的結(jié)果，比如導(dǎo)致“大學(xué)章程認(rèn)可度差且流于形式，學(xué)術(shù)委員會(huì)形同虛設(shè)”的一個(gè)重要原因就是缺乏程序正義，以致不能獲得大學(xué)相關(guān)利益主體的認(rèn)同，學(xué)術(shù)權(quán)力無法有效制約行政權(quán)力，從而產(chǎn)生學(xué)術(shù)權(quán)力的行政化等。

作為大學(xué)自治重要體現(xiàn)的大學(xué)規(guī)章制度在制定過程中沒有注意保障相關(guān)利益主體的有效參與權(quán)等程序性權(quán)利，由此所導(dǎo)致的結(jié)果是，雖然大學(xué)章程和規(guī)章制度意義重大，也至少會(huì)部分反映利益相關(guān)者的利益，但他們?nèi)匀挥X得大學(xué)規(guī)章制度是學(xué)校管理層單方意志的產(chǎn)物，反映的只是管理層的利益；大學(xué)規(guī)章制度的內(nèi)容也往往缺乏程序性條款，規(guī)定的大多是實(shí)體性權(quán)力（利），尤其是管理層權(quán)力的行使缺乏程序性規(guī)定，給予其太多的自由裁量權(quán)，甚至不受權(quán)利和程序的制約，權(quán)力的濫用甚至腐敗也就難以避免。比如很多大學(xué)關(guān)于學(xué)生處分的規(guī)章規(guī)定了處罰的事實(shí)、情形、種類等實(shí)體內(nèi)容，但對處罰的程序，如學(xué)生的陳述、申辯、聽證、處罰決定的送達(dá)、期限、救濟(jì)途徑等卻很少有規(guī)定，或不完整，或不符合程序正義。有學(xué)者指出：“不少大學(xué)校規(guī)條款中往往或只有關(guān)于‘處罰’的規(guī)定，而對受處分學(xué)生是否有權(quán)向?qū)W校相關(guān)部門申請復(fù)議、復(fù)核只字未提，更不用奢談設(shè)置專門受理申訴的機(jī)關(guān)、配備相關(guān)工作人員以及合理安排具體申訴程序等；或者雖然規(guī)定學(xué)生不服處理決定有權(quán)向上級機(jī)關(guān)申訴，但卻賦予上級機(jī)關(guān)以最終裁決權(quán)，學(xué)生對復(fù)議決定不服，不可起訴，從而阻卻了司法救濟(jì)的途徑。”[6]其批評一語中的，切實(shí)反映了我國大學(xué)目前的狀況。