四、大力推進(jìn)區(qū)域聯(lián)動

在我國進(jìn)入城市群發(fā)展的城鎮(zhèn)化新階段，大力推進(jìn)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)、聯(lián)動，是城鎮(zhèn)之間功能互補(bǔ)、資源整合、要素活躍、優(yōu)勢共享，形成聚合效應(yīng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)、聯(lián)動，需要在區(qū)域之間按照尊重市場、以人為本的要求形成協(xié)調(diào)、聯(lián)動發(fā)展的共同基礎(chǔ)，譬如：（1）功能布局科學(xué)。城市群之間和內(nèi)部的功能定位應(yīng)該互補(bǔ)，區(qū)域產(chǎn)業(yè)的上下游鼓勵集群，城、鎮(zhèn)節(jié)點(diǎn)布局合理。（2）公共服務(wù)相通。相關(guān)區(qū)域之間交通等城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療、教育等公共事業(yè)的建設(shè)以及社會保障等應(yīng)統(tǒng)籌聯(lián)動。（3）生活成本趨同。同一城市群域內(nèi)的行政性和交通、電訊收費(fèi)等公用性生活成本應(yīng)逐步同城化。（4）行政管理互認(rèn)。對同一城市群域內(nèi)的工商、稅務(wù)等公共管理的原則和結(jié)果應(yīng)逐步一致、互認(rèn)。

五、深化制度改革、創(chuàng)新

前述種種觀點(diǎn)和設(shè)想大多有賴于進(jìn)一步的深化改革和制度創(chuàng)新得以實(shí)現(xiàn)。對當(dāng)前與我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有關(guān)的主要制度創(chuàng)新思考如下：

1.制定促進(jìn)區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)合理轉(zhuǎn)移的政策措施。這項(xiàng)工作涉及產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移，需要有國家層面的政策協(xié)調(diào)和支持。形成有組織、有政策、能共贏的區(qū)域間產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、優(yōu)化和升級，比簡單的“政府招商引資”更有意義，也有利于農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口流向、分布的合理化。

2.強(qiáng)化和完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。包括：建立中央政府領(lǐng)導(dǎo)下條塊結(jié)合的全國分區(qū)域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)統(tǒng)籌、監(jiān)督體制與機(jī)制，同一城市群內(nèi)以塊為主、城市群之間以條為主協(xié)調(diào)；統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)城市群的功能定位、總體規(guī)劃制定、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)等，包括：構(gòu)建符合城市群發(fā)展規(guī)律的公共交通等城市基礎(chǔ)設(shè)施和教育、社保等公共服務(wù)體系的區(qū)域統(tǒng)籌制度。

3.從城鎮(zhèn)化工作入手建立政府財(cái)權(quán)、事權(quán)匹配機(jī)制。明確各級政府落實(shí)新型城鎮(zhèn)化任務(wù)所必須的相關(guān)權(quán)限，將規(guī)劃、監(jiān)督權(quán)相對集中，貫徹、實(shí)施權(quán)適當(dāng)下放；同時(shí)建立與之相匹配的財(cái)政分級管理體制，增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的透明度；完善地方稅體系，將地方稅的征免權(quán)限回歸地方人大，發(fā)揮地方稅種在中、微觀經(jīng)濟(jì)中的杠桿調(diào)節(jié)作用。

4.建立和完善促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資制度。借助政府與市場、直接與間接、境內(nèi)與境外并舉的多種渠道，建立和完善促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的投融資體制、機(jī)制。其中：一是加大政府政策性融資的力度，尤其是對于公共土地儲備等周期長、前瞻性投入的支持。二是完善BOT、TOT、DBFO等廣義PPP模式的體制、機(jī)制和法規(guī)，公平市場準(zhǔn)入，發(fā)揮社會組織的市場組織、動員作用，充分利用好世界銀行貸款等境外低成本資金。三是完善相關(guān)的管理制度。包括：設(shè)置并且強(qiáng)化政府債務(wù)警戒線，完善政府償債機(jī)制，建立公平、公正的市場準(zhǔn)入體制和機(jī)制、政府信用約束機(jī)制、全過程的建設(shè)質(zhì)量監(jiān)控體系等。

5.結(jié)合城鎮(zhèn)化有序深化農(nóng)村土地制度改革。結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，有序深化農(nóng)村土地制度的改革，將新型城鎮(zhèn)化和土地制度改革的試點(diǎn)相結(jié)合，通過城鎮(zhèn)化和土地改革的統(tǒng)籌互動，重點(diǎn)探索農(nóng)村建設(shè)用地、承包地和農(nóng)民宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、確權(quán)及其與農(nóng)民轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)后的戶籍、保障、收入等掛鉤的改革，根據(jù)試點(diǎn)的成果，逐步建立和完善相關(guān)的制度。

6.建立和完善合理、規(guī)范、多元的社會保障機(jī)制。通過政府行為與市場機(jī)制的結(jié)合來探索合理、規(guī)范、多元、可持續(xù)的城鄉(xiāng)社會保障機(jī)制新路。包括：農(nóng)民社會保障來源與其農(nóng)村承包地征用、流轉(zhuǎn)收入掛鉤，農(nóng)民的城鎮(zhèn)保障房與其農(nóng)村宅基地置換的機(jī)制；政府和市場相結(jié)合的醫(yī)療、養(yǎng)老等保障制度，等等。

7.切實(shí)建立城鄉(xiāng)和工農(nóng)的支持、反哺機(jī)制。在新型城鎮(zhèn)化過程中，結(jié)合城鄉(xiāng)一體化、工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整去庫存，因地制宜建立和落實(shí)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的機(jī)制，既可扶持三農(nóng)、促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，也能夠拉動內(nèi)需。

8.深化戶籍制度改革。深化和落實(shí)戶籍制度改革需要：一是以農(nóng)民就業(yè)或擁有城鎮(zhèn)財(cái)產(chǎn)性收入為基礎(chǔ)；二是以完善保障機(jī)制為條件；三是以與農(nóng)村土地改革結(jié)合為機(jī)制；四是以農(nóng)民自愿為原則；五是小城鎮(zhèn)的戶口酌情放開；六是大中城市實(shí)施落戶積分制的改革。避免就戶籍論戶籍，流于形式和趕速度。

9.加強(qiáng)后城鎮(zhèn)化的管理。農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化和農(nóng)民市民化以后，在居住環(huán)境、工作條件、家庭收支、生活方式、行為養(yǎng)成、社會關(guān)系、行政管理等各方面都將發(fā)生根本的變化，將會有一個(gè)適應(yīng)、融合的過程。因此，在大規(guī)模新城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí)，需要及時(shí)研究和建立后城鎮(zhèn)化的治理、輔助制度。

10.探索城鄉(xiāng)結(jié)合部的治理機(jī)制。針對國內(nèi)外城鄉(xiāng)結(jié)合部問題出現(xiàn)的共性和個(gè)性問題，從城市布局科學(xué)、人口合理疏導(dǎo)、公共服務(wù)到位、社區(qū)管理加強(qiáng)等角度入手，建立、完善相關(guān)制度。

11.完善自上而下的規(guī)劃執(zhí)行硬約束機(jī)制。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，需要完善自上而下的規(guī)劃執(zhí)行硬約束機(jī)制，杜絕規(guī)劃在執(zhí)行中走樣。具體包括：因地制宜細(xì)化國家城鎮(zhèn)化規(guī)劃的目標(biāo)，完善各項(xiàng)規(guī)劃解釋、調(diào)整的核準(zhǔn)制度，建立規(guī)劃執(zhí)行的監(jiān)督、考核和獎懲機(jī)制。

12.加強(qiáng)和完善制度加科技的廉政建設(shè)機(jī)制。在面廣、量大、環(huán)節(jié)多的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，要做到廉政公正，需要突出重點(diǎn)，針對評估、補(bǔ)償、招標(biāo)、出讓、建設(shè)、規(guī)劃、驗(yàn)收等重點(diǎn)環(huán)節(jié)，運(yùn)用制度加科技來加強(qiáng)和完善廉政建設(shè)機(jī)制，使新型城鎮(zhèn)化建設(shè)能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民進(jìn)城安居樂業(yè)、城鎮(zhèn)建設(shè)美麗富饒、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型科學(xué)發(fā)展、機(jī)關(guān)干部潔身自好。