中共十八大報告、十八屆三中全會《決定》、《國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃（2014-2020年）》以及2013年底召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議，對于我國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展形勢，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)、基本原則、重點任務(wù)等已經(jīng)作了明確的部署。本文擬從各級政府貫徹、落實新型城鎮(zhèn)化工作部署的角度，結(jié)合基層實踐的體會，針對城如何建、人如何聚、錢如何籌等新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中普遍存在的主要問題進(jìn)行思考與探索。

城市發(fā)展因素的內(nèi)在聯(lián)系

社會發(fā)展的歷史表明，城市藉由社會生產(chǎn)力發(fā)展、產(chǎn)業(yè)分化、經(jīng)濟(jì)富裕興旺、人們安居樂業(yè)的需要而產(chǎn)生，并且一方面伴隨著經(jīng)濟(jì)的繁榮從小變大、由個成群乃至連片圍城；另一方面按照人居的需求擇地選址、天人合一、城業(yè)相輔。反之，一旦環(huán)境惡化、城業(yè)分離，就會導(dǎo)致城鎮(zhèn)的凋敝甚至遭到廢棄。其中客觀存在著城因人聚而建，人因業(yè)興擇居，業(yè)因成市后興，市因產(chǎn)銷集成，居因安逸留人的內(nèi)在聯(lián)系。所以，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、交易興旺是城鎮(zhèn)化的前提和基礎(chǔ)，安居樂業(yè)、生態(tài)文明是城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵和目的，合理的城鎮(zhèn)化過程需要以打造產(chǎn)業(yè)生存、集聚的環(huán)境，因地制宜科學(xué)引導(dǎo)和發(fā)展產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)；以滿足人文宜居需要，持續(xù)生態(tài)和諧為目標(biāo)而建設(shè)。如果忽視城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在聯(lián)系和客觀規(guī)律，就容易產(chǎn)生問題且難以持續(xù)。

我國城鎮(zhèn)化過程中的主要問題

目前在我國城鎮(zhèn)化過程中，城如何建、人如何聚、錢如何籌等方面存在的問題主要有：

一、先行城鎮(zhèn)化地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)的主要問題

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎匾褟?978年的17.9%上升至2013年的53.7%，先后經(jīng)歷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起引領(lǐng)的小城鎮(zhèn)繁榮、對外開放和國企改革帶來的大中城市工業(yè)化發(fā)展、土地有償出讓產(chǎn)生的城市規(guī)模及形態(tài)巨變等過程，取得了舉世矚目的成就。但是囿于當(dāng)時的條件、經(jīng)驗和認(rèn)識程度，先行地區(qū)在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展過程中也出現(xiàn)了不少值得重視和須引以為鑒的問題。主要包括：一是城鎮(zhèn)化過程中的規(guī)劃粗放和軟約束，并且多滯后于產(chǎn)業(yè)和建設(shè)的發(fā)展。二是沒有能夠完全避免先污染、后治理的彎路。三是效率與公平的矛盾凸顯：如征地補償?shù)暮侠硇?、對于房地產(chǎn)商品屬性與社會屬性的兼顧、土地收入的合理使用、分配調(diào)節(jié)以及基尼系數(shù)的平抑、新老二元結(jié)構(gòu)的處理等等問題亟待解決。四是經(jīng)濟(jì)、社會、文化的發(fā)展不夠協(xié)調(diào)，如大城市“城市病”的顯現(xiàn)、公共服務(wù)不夠均等和到位、城鄉(xiāng)結(jié)合部治理難、建設(shè)形態(tài)千篇一律、地方人文特色損失等。五是區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌不夠，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村機制不足、落實不夠。六是區(qū)域之間協(xié)調(diào)、聯(lián)動、共贏的理念和機制不夠，各自多著眼于域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的布局和區(qū)域之間的競爭；區(qū)劃行政管理體制導(dǎo)致區(qū)域之間在城市建設(shè)、服務(wù)、成本和管理方面存在障礙，抑制了城市群的聚合效應(yīng)，區(qū)域之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、轉(zhuǎn)移和優(yōu)化滯后。七是各地在城鎮(zhèn)化開發(fā)、建設(shè)中出現(xiàn)的廉政方面問題不少。

二、新型城鎮(zhèn)化面臨的主要問題

根據(jù)新的形勢要求，我國城鎮(zhèn)化在原有基礎(chǔ)上的新發(fā)展，面臨的主要問題包括：

1.城市建設(shè)方面。與改革開放初期比較，一方面，新型城鎮(zhèn)化對于以人為本、布局形態(tài)、高效用地、產(chǎn)城融合、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境的要求更高。另一方面，相應(yīng)的動遷補償、協(xié)調(diào)設(shè)計、建設(shè)管理、產(chǎn)業(yè)集聚、融資渠道、集約開發(fā)的難度也更大。需要通過更為科學(xué)的規(guī)劃引導(dǎo)、把握重點、改革創(chuàng)新、化解矛盾和循序漸進(jìn)推進(jìn)。

2.人口導(dǎo)向方面。關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，一方面，中央城鎮(zhèn)化工作會議指出了主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模，注重中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化等正確方向。另一方面，目前我國現(xiàn)有的三個一級城市群（長三角、珠三角、京津冀城市群）及其產(chǎn)業(yè)都集中在東部，導(dǎo)致了我國大部分的外出農(nóng)民工流滯東部地區(qū)，根據(jù)國家統(tǒng)計局調(diào)查報告，2013年跨省流出的農(nóng)民工中有85.3%流向東部地區(qū)，計6602萬人，其中的90.3%是來自中西部地區(qū)。而同期全國外出農(nóng)民工月人均收入為2609元，月人均消費支出為892元，將近有一半農(nóng)民工依靠雇主提供免費住處，對于大多數(shù)農(nóng)民工來說這些收入難以真正在東部大城市安居。這一存量分布的現(xiàn)狀對于農(nóng)民工家庭、中西部及中小城市的城鎮(zhèn)化、大城市的減負(fù)都不利。值得關(guān)注的是隨著商務(wù)成本增加和中西部地區(qū)投資環(huán)境的改善，不少東部的企業(yè)和農(nóng)民工已有了產(chǎn)業(yè)西遷和近家就業(yè)的愿望和行動。因此在優(yōu)先解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口存量落戶時，必須而且有機會加速促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口存量分布的合理化，以產(chǎn)業(yè)的合理分布、區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展來引導(dǎo)人口的合理轉(zhuǎn)移、安居樂業(yè)。

3.財力籌措方面。在落實新型城鎮(zhèn)化工作中，地方政府普遍面臨著一方面經(jīng)濟(jì)換擋減速、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、融資機制約束情況下財力來源減少；另一方面在建設(shè)以人為本、服務(wù)趨向均等、保障提高標(biāo)準(zhǔn)的新型城鎮(zhèn)化過程中，支出需求增加的困難與問題。中央城鎮(zhèn)化工作會議指出了要完善地方稅體系，建立健全地方債券發(fā)行管理制度，推進(jìn)政策性金融機構(gòu)改革，放寬市場準(zhǔn)入等，建立多元可持續(xù)的資金保障機制的正確方向。對于地方政府而言，除了常規(guī)的開源、節(jié)流措施以外，需要通過有針對性的涵養(yǎng)稅源、增強償債能力、深化改革開放和提高市場化程度等來有效落實。