解決問題的主要著力點

一、堅持科學規(guī)劃先導

區(qū)域規(guī)劃的制定、調整和完善過程是新型城鎮(zhèn)化的首要環(huán)節(jié)，應使其成為摸清實情、了解民意、理順思路、統(tǒng)一思想和科學決策的過程，以規(guī)范行為、指導實踐。新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃應該依據(jù)國家城鄉(xiāng)規(guī)劃法及其相關法規(guī)、國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中“以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承”的要求和上級總體規(guī)劃的規(guī)范，結合當?shù)貙嶋H情況認真編制、依法執(zhí)行。根據(jù)以往的實踐體會和新形勢的要求，新型城鎮(zhèn)化區(qū)域總體規(guī)劃的制定和執(zhí)行中需要關注：

1.完善國家城鄉(xiāng)規(guī)劃法的地方實施細則。在國家城鄉(xiāng)規(guī)劃法的地方實施細則制定、完善中，應增加中央對新型城鎮(zhèn)化的一系列新要求與規(guī)定，并且結合實際進行細化和貫徹。

2.重視總體規(guī)劃與相關規(guī)劃的銜接。包括:（1）與周邊城市群規(guī)劃的銜接：明確本區(qū)域在周邊城市群中的定位、優(yōu)勢和互補作用，淡化競爭、凸顯共贏共識，構建、發(fā)揮和共享區(qū)域功能、產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢，規(guī)劃城市群的基礎建設、公共服務和社區(qū)管理一體化的目標。（2）與新農(nóng)村建設規(guī)劃的銜接：在大城市：擬側重城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)融合、以城補鄉(xiāng)、服務和保障逐步一元化。對于特大型城市和東部發(fā)達地區(qū)，還需要加快將人口向城市分中心和縣（市）及重點中心鎮(zhèn)引導，以率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體，消除二元結構。在中小城市：擬側重縮小差別、以城帶鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)特色、民俗傳承、生態(tài)優(yōu)化?？傊?guī)劃之間統(tǒng)籌布局、功能互補、協(xié)調銜接、科學發(fā)展。（3）統(tǒng)籌和規(guī)范各專項、分區(qū)規(guī)劃。以區(qū)域總體規(guī)劃指導、規(guī)范各部門的專項規(guī)劃和各所屬區(qū)域的分區(qū)域規(guī)劃，鼓勵各部門、地區(qū)在總體規(guī)劃的原則下細化、創(chuàng)新和反饋，以使各級規(guī)劃一脈相承、落到實處、及時完善。

3.充實和強化土地使用的規(guī)劃。編制土地使用的專項規(guī)劃，其中應包括：（1）多規(guī)合一。應做到將政府綜合部門、土地、基層等部門的用地規(guī)劃動態(tài)合一、相互對應。（2）三個集中。處理好保留人文風貌與集約用地的關系，在盡量注意保留村莊等原有文化的前提下，有選擇并按照產(chǎn)業(yè)定位科學推進產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、居民向城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)模集中的“三個集中”規(guī)劃。（3）土地儲備。及時制定公共用地儲備的規(guī)劃。（4）改造調整。根據(jù)老、舊城區(qū)的改造和土地優(yōu)化的變性升級建立規(guī)劃調整機制。

4.因地制宜制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。制定區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專項規(guī)劃，應注重：（1）科學定位。依據(jù)區(qū)域資源稟賦和發(fā)展前景研究確定區(qū)域重點產(chǎn)業(yè)的定位和發(fā)展方向。（2）合理布局。根據(jù)產(chǎn)城融合和生態(tài)環(huán)境的要求合理布局區(qū)域的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、重大項目及配套建設。（3）協(xié)調管理。融合與創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)和所在社區(qū)之間運行便捷、服務銜接、管理一體的運行規(guī)范。

5.制定規(guī)劃的硬約束底線。主要包括：（1）耕地保護等土地制度執(zhí)行的硬約束規(guī)定；（2）環(huán)境保護和生態(tài)控制的硬約束規(guī)定；（3）保證建設質量、環(huán)境安全的硬約束規(guī)范。

二、強化公共服務保障

公共基礎設施、公共事業(yè)建設和社會保障的均等化提供是現(xiàn)代城鎮(zhèn)化過程中成市、興業(yè)、聚人、建城的必要前提，也是新型城鎮(zhèn)化除卻積敝，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)梯度轉移、人口合理流動、區(qū)域協(xié)調發(fā)展的必由之路。美國各大區(qū)域人均收入占全國平均收入的比值在上世紀初差別也較大，但是到了1930～1950年期間，這一差別明顯縮小，與這一時期聯(lián)邦轉移支付和州際公路、福利保障公共服務等均等化趨向的大發(fā)展及其所帶動的要素流動有重要關系。我國各大區(qū)域城鄉(xiāng)人均收入占全國平均收入比值的差別在改革開放以后逐步分化和不斷擴大，至2001年以后才緩慢有所縮小，尤其是東部地區(qū)顯得一枝獨秀。這一現(xiàn)象與東部沿海地區(qū)經(jīng)濟率先發(fā)展以來，東、西部公共服務水準差異的長期擴大和中央財政轉移支付的力度與效率有關，形成了前文所述的產(chǎn)業(yè)集聚、滯留于東部先發(fā)地區(qū)，而以人的大規(guī)模、大跨度東流替代了產(chǎn)業(yè)的向西梯度轉移，導致目前諸多社會問題的產(chǎn)生。當前，應順應和促進東部企業(yè)西遷、人口回流的趨向，進一步強化區(qū)域之間和區(qū)域內部公共服務、社會保障均等化的力度，為新型城鎮(zhèn)化建設任務的完成創(chuàng)造良好的先決條件。具體包括：

1.盡早儲備公共建設用地。先行開發(fā)地區(qū)的經(jīng)驗表明，城鎮(zhèn)化初期土地增值將隨著產(chǎn)業(yè)的聚集和發(fā)展而呈滾動、成倍增長，因此后發(fā)地區(qū)如果盡早儲備公共建設用地，可以大幅控制建設成本，減少投機炒作，便于規(guī)劃落地，提高公共服務的能力。

2.以人為本同步開展配套建設。以此來促進和引導產(chǎn)業(yè)的集聚和布局，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設的各項規(guī)劃。其中,產(chǎn)業(yè)、人居的基礎設施建設與公共服務的配套應該同步并重。對于大城市，在城鄉(xiāng)一體化過程中尤其應重視以人為本的細節(jié)。

3.探索政府與市場相結合的社會保障之路。社會保障的來源和可持續(xù)問題國內外都存在，隨著當前經(jīng)濟減速、人口老化、社會轉型，這一問題將更為突出。解決之道在于政府與市場相結合，各負其責、相互補充、收支掛鉤、等價置換，形成可持續(xù)的良性循環(huán)之路。

三、注重市場環(huán)境營造和產(chǎn)業(yè)、生態(tài)引領

區(qū)域的市場環(huán)境營造、產(chǎn)業(yè)興旺繁榮、生態(tài)自然和諧是聚人、建城的重要基礎。對此，一方面，必須努力營造有利于市場化的軟環(huán)境，包括公開、公正、公平、守信的市場準入、評估審批、企業(yè)營運、審計償付、依法辦事等等，在新形勢下其作用不亞于加大投入等硬環(huán)境建設；另一方面，因為不同地區(qū)的產(chǎn)業(yè)、生態(tài)各異，需要按照產(chǎn)業(yè)規(guī)劃因地制宜、多方位、多層次發(fā)展，包括通過積極由外引進、努力就地培育、認真繼承光大、善于學習創(chuàng)新等方式來興業(yè)聚人，同時也需要重視工業(yè)化、信息化以及一、二、三次產(chǎn)業(yè)的融合和發(fā)展。