五、完善“土地財(cái)政”的制度安排，是當(dāng)前發(fā)展轉(zhuǎn)型面臨的重大改革任務(wù)

按照十八屆三中全會(huì)精神，當(dāng)前開展土地制度改革試點(diǎn)，縮小征地范圍，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。隨著土地制度改革的全面推開，國有土地的增量減少，其出讓收入也會(huì)隨之變化。與此相應(yīng)，集體土地的出讓擴(kuò)大，集體土地出讓收入增加，政府需要用于補(bǔ)償性的那一塊支出也就會(huì)相應(yīng)地減少。這意味著地方“土地財(cái)政”將會(huì)發(fā)生重大的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生更復(fù)雜的治理問題。

前幾年，政府的土地出讓收入使用是三七開，70%是用于農(nóng)民補(bǔ)償、拆遷補(bǔ)償、土地出讓前期開發(fā)整理等方面，30%是凈收入；而現(xiàn)在變成了二八開，用于補(bǔ)償?shù)姆蓊~提高了10個(gè)百分點(diǎn)，土地凈收入只有20%。這說明政府承擔(dān)的征地拆遷補(bǔ)償、出讓前期開發(fā)整理等成本越來越高，讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，則可相應(yīng)化解這方面的壓力。國有土地和集體土地都以市場(chǎng)方式來配置，既可以緩解越來越尖銳的利益矛盾，也可為經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)，尤其是城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展探索一種新的方式。國有、集體土地都是公共土地，其在利益上的公共性程度有差異，但一旦納入城鎮(zhèn)化之中，其用途上的公共性程度則無差別。這面臨公共性與市場(chǎng)化及其利益分配的復(fù)合治理問題。從這個(gè)角度來觀察，“土地財(cái)政”問題依然存在，而且更為復(fù)雜。

當(dāng)然，同時(shí)也要看到，特別在是當(dāng)前地方債務(wù)存量規(guī)模較大，還本付息的資金來源收緊，而土地的金融杠桿效應(yīng)下降，經(jīng)濟(jì)增速放慢，多重因素疊加在一起，地方財(cái)政壓力與日俱增，要高度警惕區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散。要以改革的辦法來強(qiáng)化地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理，避免系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，防止財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)給經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)雪上加霜。根本的辦法是鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后勁，擴(kuò)大稅源，財(cái)政與經(jīng)濟(jì)形成良性循環(huán)，只有這樣，才能避免發(fā)生危機(jī)。而“土地財(cái)政”在其中如何發(fā)揮作用，則是當(dāng)前需要探討的一個(gè)重大課題。