從中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的最新表述來(lái)看，財(cái)政政策不僅要在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還要在社會(huì)領(lǐng)域發(fā)揮積極作用，因此，財(cái)經(jīng)政策既是經(jīng)濟(jì)政策，又是社會(huì)政策，這已經(jīng)成為新的基本特點(diǎn)。

中國(guó)現(xiàn)階段發(fā)展面臨著諸多不確定性，不僅有需求問題，還有供給和結(jié)構(gòu)性問題。如果按照老一套，僅僅去調(diào)整需求，財(cái)政政策發(fā)揮的作用將遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。赤字率、債務(wù)率問題的出現(xiàn)，就是因?yàn)橹挥眯枨蠊芾韥?lái)認(rèn)識(shí)和理解財(cái)政政策，從而產(chǎn)生了一些不恰當(dāng)?shù)呢?cái)政主張。

防控公共風(fēng)險(xiǎn)成為財(cái)政政策的基本職能

從更高層面來(lái)分析，財(cái)政政策實(shí)際上是從需求管理、供給管理轉(zhuǎn)向了風(fēng)險(xiǎn)管理。這里的風(fēng)險(xiǎn)不是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，而是公共風(fēng)險(xiǎn)。它涵蓋了發(fā)展面臨的所有風(fēng)險(xiǎn)，包括經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)動(dòng)能不足的風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)貧富差距加大而造成的社會(huì)不穩(wěn)定等風(fēng)險(xiǎn)。

公共風(fēng)險(xiǎn)包括經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域甚至環(huán)境領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，是現(xiàn)代財(cái)政需要關(guān)注的基本問題。對(duì)公共風(fēng)險(xiǎn)加以管理，也就成為現(xiàn)代財(cái)政的基本職能。

從社會(huì)大背景看，我們正處于風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，這是人類社會(huì)發(fā)展的新時(shí)期。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的概念由一位德國(guó)社會(huì)學(xué)家提出。他認(rèn)為，人類社會(huì)從過去的農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)已經(jīng)變成今天的信息社會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的基本特征是具有不確定性。這種不確定性，不是體現(xiàn)在某個(gè)領(lǐng)域、某個(gè)方面或某個(gè)環(huán)節(jié)，而是國(guó)家各項(xiàng)發(fā)展的不確定性，甚至整個(gè)全球發(fā)展的不確定性。

為此，我們對(duì)發(fā)展需要重新定義，對(duì)財(cái)政政策也需要有新的思路。如果世界的本質(zhì)是不確定的，那么發(fā)展的含義就是為人類文明構(gòu)建確定性。財(cái)政政策就是要在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的大背景下完成風(fēng)險(xiǎn)管理。風(fēng)險(xiǎn)又是分層次的，包括個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和國(guó)家公共風(fēng)險(xiǎn)。如何防范和化解公共風(fēng)險(xiǎn)，降低發(fā)展面臨的不確定性，需要合理的制度和政策，這當(dāng)然就包括財(cái)政政策。

公共風(fēng)險(xiǎn)是未來(lái)發(fā)展必須著力解決的問題

中國(guó)目前已經(jīng)處于需要整體性協(xié)調(diào)發(fā)展的階段，僅靠GDP已經(jīng)不能解決所有問題。這就如同一個(gè)人，既要長(zhǎng)個(gè)子，也要增長(zhǎng)經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)和能力，否則個(gè)子雖大，但心智不健全，這樣的人也不正常。事實(shí)上，正是因?yàn)槿鄙僬w性協(xié)調(diào)發(fā)展，未來(lái)又產(chǎn)生了更多的不確定性。

面向未來(lái)，我們財(cái)政政策應(yīng)該及早從需求管理的框架中擺脫出來(lái)，否則必將與現(xiàn)實(shí)背道而馳。從需求管理轉(zhuǎn)向供求管理，是財(cái)政政策的一個(gè)進(jìn)步，但仍有不足，因?yàn)楣┙o側(cè)的問題從根本上還是經(jīng)濟(jì)和改革問題，只有財(cái)政政策從需求管理轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)管理，降低生產(chǎn)和生活成本，降低公共風(fēng)險(xiǎn)水平，才能為發(fā)展注入更多的確定性，才符合現(xiàn)代財(cái)政的基本功能。

綜上所述，財(cái)政政策的新思路，應(yīng)是超越經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，用一個(gè)綜合性的概念來(lái)管理公共風(fēng)險(xiǎn)。公共風(fēng)險(xiǎn)是未來(lái)發(fā)展必須著力解決的問題。只有降低了公共風(fēng)險(xiǎn)，才能構(gòu)建和提高發(fā)展的確定性，否則就可能停滯不前。

（作者為第十三屆全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)）