“土地財政”不是一個正統(tǒng)的學(xué)術(shù)概念，也不是一個規(guī)范的政策用語，而是社會輿論對于我國土地出讓及其由此帶來大量政府性收入這種現(xiàn)象的一種俗稱。“土地財政”是我國的一種特殊現(xiàn)象，是在土地公有制（所有土地屬于國家所有或集體所有）和經(jīng)濟市場化背景下產(chǎn)生的，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、住房商品化快速推進，土地在其中扮演了一個極其重要的角色，發(fā)揮出了無可替代的杠桿作用，在地方政府招商引資發(fā)展經(jīng)濟、融資搞基礎(chǔ)設(shè)施和市政公共設(shè)施建設(shè)、擴大政府可用財力等方面，到處都有土地的身影。在我國特有的體制背景和特有的發(fā)展階段，土地承載著多重復(fù)雜的利益關(guān)系，牽動著不同群體的利益神經(jīng)，也帶來了顯性和隱性的各種風(fēng)險，受到社會各界的嚴重關(guān)切。“土地財政”的說法不脛而走，就是社會關(guān)切的集中表現(xiàn)，并把聚光燈投射到了政府及其財政身上。

一、土地是人類賴以生存的稀缺資源，天然具有公共性

土地的多維性、多功能和復(fù)雜性，對“土地+財政”的看法和觀點五花八門，也實屬正常，存在一些偏頗認識也是探索過程中的正?，F(xiàn)象。要正確認識“土地財政”，追本溯源，需要從土地自身的公共性說起。

土地是人類安身立命之本，其公共性是與生俱來的。隨著人口的增多、集聚以及人類活動方式的改變，土地的公共性在不斷擴展。這與土地公有制還是有私有制，沒有任何關(guān)系，是人類發(fā)展過程中的一種“自然”屬性。世界各國，無論私有制國家還是公有制國家，基于公共性的土地用途管制都是國家治理中的重要內(nèi)容。例如號稱最自由的美國，對土地實行“分區(qū)制”管制，對各類土地用途做出規(guī)劃和限制。即使是私人土地，其開發(fā)建設(shè)和交易都必須符合法律規(guī)定的土地空間規(guī)劃，如生態(tài)綠地、建設(shè)用地、農(nóng)用地，以及土地具體用途規(guī)劃，如商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、居民區(qū)。如果在規(guī)劃許可范圍內(nèi)改變土地用途，通常需要政府審批同意，并向政府交納相應(yīng)的費用，以保護土地的公共性——合理利用土地資源、保護土地自然屬性和避免土地過度開發(fā)破壞環(huán)境。土地作為重要的生產(chǎn)要素，也是經(jīng)濟社會主體重要的資源和資產(chǎn)，但世界上沒有完全交給市場來自由調(diào)節(jié)的，也沒有完全交給社會自治來解決的。土地的公共性需要法律和政府來保護，也就是對私人土地的使用進行限制。

我國是實行土地公有制的國家，我國的土地承載著公共職能，這是不言而喻的。這既是土地的天然公共性在我國的表現(xiàn)，也是憲法、法律規(guī)定的土地制度的基本要求，也是與我國作為發(fā)展中大國的基本國情根植在一起的。土地實行國家所有與集體所有，是我國土地公有制的基本結(jié)構(gòu)。這既是拓展我國土地公共性的一種方式，也是保護土地公共性的基礎(chǔ)制度安排。與土地私有制國家一樣，我國同樣要對土地進行用途管制，如農(nóng)業(yè)地、工業(yè)用地、商業(yè)用地之間不能隨意轉(zhuǎn)換。不同的是，集體土地被限制直接交易，須經(jīng)政府征用變?yōu)閲型恋刂蟛拍苻D(zhuǎn)讓。政府由此取得土地轉(zhuǎn)讓收入，同時對征用土地進行經(jīng)濟補償和前期開發(fā)。集體土地之所以被限制直接交易，與土地產(chǎn)權(quán)制度的缺位是聯(lián)系在一起的。任何所有制，都難以與市場經(jīng)濟直接對接，私有制如此，公有制也是如此。土地直接入市，直接關(guān)聯(lián)的是土地產(chǎn)權(quán)——如使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、租賃權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等具體產(chǎn)權(quán)形態(tài)，而不需要土地的終極所有權(quán)。傳統(tǒng)的土地所有權(quán)觀念抑制了我們轉(zhuǎn)向現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建，也使我們在“土地財政”問題上產(chǎn)生了許多誤解。

面對復(fù)雜的“土地財政”問題，我們需要深入反思和認真總結(jié)，防范化解其中的經(jīng)濟社會風(fēng)險，但不能以個人偏好來做簡單化的批判和輕率的否認。從理論上看，“土地財政”是我國公有制基礎(chǔ)上產(chǎn)生的財政問題，這是中國財政理論發(fā)展繞不開的一個重大問題。所有制及其產(chǎn)權(quán)制度，與財政的聯(lián)系是根連的，因而是深層的，看不到這一點，對政府財政問題的判斷就會產(chǎn)生嚴重偏差。