三、土地出讓收入承擔著公共職能

從土地的公共性出發(fā)，不難推出這樣的結論：土地出讓收入承擔著公共職能。

土地是政府的重要資產。從資產的意義講，土地收入甚至不應計入政府財政收入。按照國際貨幣基金組織《政府財政統(tǒng)計手冊2001》的定義，國有土地出讓收入只是資產形態(tài)變換，不應計作財政收入。但中國的土地出讓收入不只是一個會計學概念，不僅僅是從政府實物資產向貨幣資產形態(tài)的轉換，而是承擔著重要的公共職能，如轉移農民、轉換土地用途、建設公共設施等等。在這個意義上，也可以把土地收入視為政府的財政收入看待。社會輿論和學界的一些分析也是從其實質內涵來考慮的，納入財政收入范疇。

1．地方財政收入的不同口徑有不同的研究意義

這樣一來，地方財政收入則有兩個口徑：一是包含土地“毛收入”的地方財政收入，二是只包含土地“凈收入”的地方財政收入。由于毛收入與凈收入的差距很大，地方財政收入規(guī)模也會因口徑的不同而相差不小。

又因為地方財政收入有廣義與狹義之分，則有如下口徑的地方財政收入：

一是不含土地收入的狹義地方財政收入，即地方一般公共預算收入。以2014年為例，地方一般公共預算本級收入75859.73億元，加上稅收返還和中央轉移支付，狹義地方財政收入即一般公共預算收入為127464.18億元。以地方土地毛收入來比較，分別相當于地方一般公共預算本級收入和狹義地方財政收入的56.2%和33.4%。“土地財政”不可持續(xù)的說法大概也是基于這樣的比較，發(fā)現土地出讓收入占據了“半邊天”，故而才有了這樣的看法。

從2015年開始，根據國務院有關統(tǒng)籌一般公共預算收入與政府性基金預算收入的要求，地方從土地出讓收益中計提的教育資金、農田水利建設資金調入地方一般公共預算收入統(tǒng)籌安排，剩余其他土地出讓收入仍然納入地方政府性基金預算管理。這意味地方財政收入廣義與狹義區(qū)分的實質意義越來越弱化。

二是包括全部土地凈收入的廣義地方財政收入，即一般公共預算收入、基金預算與國有資本經營預算范圍內的地方財政收入。2014年，這個口徑的地方財政收入為145475.83億元，土地凈收入在其中占比為5.9%。

三是包含土地毛收入的廣義地方財政收入。2014年，這個口徑的地方財政收入規(guī)模為179428.20億元，土地毛收入在其中的占比為23.7%，接近四分之一。

上述不同的統(tǒng)計口徑，有不同的用途。從地方預算管理和地方財政能力的角度看，應用第三個口徑。從地方政府可統(tǒng)籌使用的“活錢”角度看，可用第二個口徑。第一個口徑適合于國際貨幣基金組織關于財政收入的定義，符合國際通行做法，但不一定適合于公有制基礎上的中國財政。

2．土地出讓的“毛收入”具有公共性

不同的地方財政收入口徑是用來分析研究的，但不能無視一個事實，那就是土地出讓收入都具有公共性，承擔著一定的公共職能。土地收入看似是交易的結果，但不是純粹的市場交易行為，也不是單一的政府籌資行為，而是從一開始就預置了公共目的和相關政策目標。征收一塊土地、出讓一塊土地，都包含著公共政策目標，如促進經濟建設、完善社會基礎設施、推進城鎮(zhèn)化等等。

按照現有的分類法，土地收入有兩個用途，其中一部分是用于稱之為成本補償性支出，如支付給被征地農民的補償、被拆遷居民的補償、開發(fā)企業(yè)的征地拆遷補償、土地出讓前期開發(fā)費等支出。在會計意義上，這部分支出是“成本性支出”；在預算意義上，這是政府的預算支出，納入基金預算管理，與其他支出的管理程序和要求一樣；在實質意義上，這是政府的建設性支出，是因開發(fā)建設而發(fā)生的支出。忽視其開發(fā)建設的內涵，僅僅視為成本費用是不恰當的。在地方的預算管理觀念中，也由于這種認識，放松了對這部分支出的管理，有不少漏洞。土地收入的另一部分，即通常說的“凈收入”納入一般公共預算和基金預算，統(tǒng)籌用于城鄉(xiāng)經濟建設和公共服務支出。雖然在使用范圍和具體用途上有差異，但土地收入的兩部分存在共性，即都具有公共性，承擔公共職能，不僅為公共責任的履行提供財力支撐，而且形成了一種不同于正統(tǒng)財政意義上的土地財政制度安排，盡管這個制度仍不完善。