四、土地出讓收入規(guī)模大小與中央財政集中度無直接關(guān)聯(lián)
近年來,社會上有一種相當(dāng)流行的觀點,認為土地出讓收入規(guī)模大小與中央財政集中度有關(guān),即實行分稅制后地方財政收入少了,不能滿足地方建設(shè)需要,于是地方政府就多賣土地、抬高地價增加收入,造成土地出讓收入大增,并建議通過調(diào)整財政體制,降低中央財政集中度來解決土地出讓收入規(guī)模過大問題。如果進一步降低中央財政收入比重,這不但與十八屆三中全會強調(diào)的保持中央與地方財力基本穩(wěn)定的改革原則相悖,而且會導(dǎo)致國家治理能力下降,反而帶來全局性風(fēng)險。在這個問題,千萬不可一葉障目。
其實,進一步分析發(fā)現(xiàn),地方的土地出讓收入與中央集中度之間并無邏輯上的直接關(guān)聯(lián)。2008-2014年,中央一般公共預(yù)算收入年均增長11.5%,占全國一般公共預(yù)算收入比重從53.3%降至45.9%(這一比重明顯低于發(fā)達國家,也低于發(fā)展中國家),地方一般公共預(yù)算收入所占比重不降反升。而同期土地出讓收入規(guī)模反而年均增長26.3%。這表明,土地出讓收入規(guī)模大小與中央財政集中度沒有直接的邏輯關(guān)系。因此,不能說中央拿多了(實際上中央還不到一半),地方拿少了,地方政府就依靠“賣地”來增加收入。同樣,也不能說中央少拿,地方土地出讓收入就會減少。極端地說,把全國所有財政收入都給地方,中央一分錢不拿,地方土地出讓收入也不會因此而改變。把地方“賣地”直接歸之為中央集中度高,顯然屬于牽強附會。
在現(xiàn)行土地制度下,每年仍然會有相當(dāng)規(guī)模的土地出讓收入,這是國有土地的市場化配置方式帶來的。決定地方土地出讓收入規(guī)模及其增長變化取決于兩個因素:一是土地市場需求,二是可供土地規(guī)模。可供土地規(guī)模又與土地空間規(guī)劃、城鎮(zhèn)化程度、征地制度等聯(lián)系在一起。在這兩大因素中,市場需求的短期性作用更大。這與經(jīng)濟狀況,尤其是房地產(chǎn)市場更緊密地聯(lián)系在一起。當(dāng)前,地方土地出讓收入快速下降,即是經(jīng)濟增速趨緩,市場需求減弱而導(dǎo)致的。2008年國際金融危機沖擊,土地出讓收入急劇下滑;當(dāng)前經(jīng)濟增速放緩,土地出讓收入降幅明顯,這表明土地收入的增長變化更多地與經(jīng)濟相關(guān)聯(lián),而不是中央財政的集中度。
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