《企業(yè)國有資產(chǎn)法》是管控國家出資企業(yè)的一部根本性的法律。這個法所稱的國家出資企業(yè)是指國家出資的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司四種類型。這就明確地指明國有經(jīng)濟目前有四種實現(xiàn)形式。根據(jù)國有資本在企業(yè)中發(fā)揮的不同作用，國有經(jīng)濟可以選擇四種不同的實現(xiàn)形式。在談國有企業(yè)改革時，要區(qū)別不同的國家出資企業(yè)形式，細化不同的要求，切不可以一刀切。所以，我個人認為，國家出資企業(yè)比較準確地反映了國有經(jīng)濟的特點，希望大家能夠經(jīng)常用國家出資企業(yè)來代替原來的國有企業(yè)的概念，國家出資企業(yè)包含的范圍更寬、可供選擇的形式更多。另外你們注意一下法律的表述：國家出資的國有獨資企業(yè)、國有獨資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司。所以，如果一定要用國有企業(yè)的話，我理解它實際上是指在逗號前面的那兩種，指的一定是國有獨資企業(yè)、國有獨資公司，這才是我們講的國有企業(yè)的概念。你們注意，后面提法和我們傳統(tǒng)的認識不一樣。大家可能過去通常采用國有控股公司、國有參股公司的概念。但是這部法律把它明確了叫國有資本控股公司、國有資本參股公司。因為國有控股公司可以有另外一種理解，就這個公司是控股的，但屬于國有，那個公司是參股的，但屬于國有?，F(xiàn)在這個法律明確指出是國有資本控股的公司、國有資本參股的公司。這是我在全國人大法律委員會組織修訂的一個法，是我在全國人大常委會上做的立法說明，就是為什么要講國有資本，而不說國有控股、國有參股。實際上，這個企業(yè)僅僅是那個資本屬于國家、國家去控股，而不是說整個企業(yè)是屬于國有，所以大家一定要把這個區(qū)別清楚。這樣，我們在談國有企業(yè)改革時，要區(qū)別不同的國家出資企業(yè)形式，細化不同的要求，切不可一刀切。

改革開放以來，國有經(jīng)濟的實現(xiàn)形式經(jīng)歷了以下的變革。改革開放的初期我們叫國營工廠或者是國營商店。那個時候，連企業(yè)的地位都不具備，就是國營工廠、國營商店。那個時候叫廠長（經(jīng)理）負責制，經(jīng)理是針對商業(yè)企業(yè)的，過去商業(yè)企業(yè)不叫廠長，叫經(jīng)理，但是我們說那個商業(yè)企業(yè)是什么，叫商店，不是我們現(xiàn)在說的獨立法人的企業(yè)的概念。然后我們就變成國營企業(yè)，提出擴大企業(yè)經(jīng)營管理自主權(quán)。這個時候恢復它企業(yè)的這種身份，但仍然是國營工廠變成國營企業(yè)。后來在黨的十二屆三中全會通過的中共中央《關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》提出了一個理論，就是國家的所有權(quán)和企業(yè)的經(jīng)營權(quán)可以分離。在這個基礎(chǔ)上，后來就產(chǎn)生了國有企業(yè)。提出了建立現(xiàn)代企業(yè)制度之后，特別是提出了混合所有制經(jīng)濟這個概念之后，國有企業(yè)又進一步地發(fā)展成國家出資的企業(yè)。公司制是現(xiàn)代企業(yè)制度的典型組織形式，因而只有國有獨資公司、國有資本控股公司和國有資本參股公司才能推進現(xiàn)代企業(yè)制度的改革，才需要健全協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。國有獨資企業(yè)在實現(xiàn)公司制改革前，不應(yīng)作為公司制企業(yè)對待，對這一類企業(yè)談不上要建立公司制的法人治理結(jié)構(gòu)。為什么它單獨作為一個類型，叫國有獨資企業(yè)？它不是國有獨資公司，所以這個我們需要加以區(qū)別。

第五，明晰公司制改造與建立國家出資人制度的關(guān)系。

《公司法》規(guī)定，設(shè)立公司必須要有符合法定人數(shù)的股東，由全體股東組成的股東會或股東大會是公司的權(quán)力機構(gòu)。這個權(quán)力機構(gòu)行使的權(quán)力是屬于民事關(guān)系，是平等主體之間的財產(chǎn)和人身關(guān)系中的權(quán)利。因為在一個公司的法人治理結(jié)構(gòu)里，它是具有最高權(quán)力機構(gòu)的身份，所以它做的決定對下面的機構(gòu)有強制的執(zhí)行力，所以他用了這個“力”，但是本質(zhì)上這些都是屬于民事權(quán)利里頭的。股東會實行民主管理，表決按一股一票原則執(zhí)行，因而持有出資額或股份多的股東或股東群可以左右公司的決策。公司有控股股東，他們是足以對股東會、股東大會的決議產(chǎn)生重大影響的股東。同時，公司還存在著實際控制人。大家注意，《公司法》里特別提出來實際控制人這個概念。實際控制人是指，雖不是公司的股東及公司股東名冊上沒有登記的人，但通過投資關(guān)系協(xié)議或其他安排，能夠?qū)嶋H支配公司行為的人。所以，這里需要明確公司出資人與公司的股東并不是同一語。有的人認為出資人就是公司的股東。如果要是同一語的話，用三個字來代表那兩個字不是啰嗦嗎？如果他們都是一樣的，何必提出這個呢？出資人是包括公司實際控制人、控股股東等能支配公司行為的人。什么意思呢？你們看，出資人是參與公司的決策、選擇公司的負責人。實際上股東的作用是不一樣的，好多小股東對公司的重大決策、對負責人的選擇根本起不到多大的作用。上市公司，為了賺取股票差，經(jīng)常買進買出的好多散戶，起不到對上市公司行為的影響，他賺的是小錢。但是出資人不限于股東，包含了公司的實際控制人，在股東名冊上查不到，所以用股東代替他代替不了；然后不是全體股東，而是強調(diào)控股股東，是能對這個公司的行為施加影響的股東。所以大家要從這個上去理解，就是代表國家行使出資人職能。這個出資人不能理解為僅僅就是資本的提供者，就是投資人，就是股東。不是的，他包括實際控制人、控股股東。所以，國有經(jīng)濟怎么擴大自己的資本影響力？得從出資人的角度去考慮，不是從簡單的股東的角度去考慮，這樣在選擇不同的國家出資企業(yè)的形式的時候，這是一個很重要的考量。國家出資的企業(yè)需要設(shè)立國家出資人制度，要明確由什么機構(gòu)來代表國家行使出資人職能，出資人應(yīng)該履行什么職能，出資人與其他出資人、出資人與公司是什么關(guān)系，政府怎么管理行使出資人職能的機構(gòu)。所以，要建立一個國家出資人制度。

第六，明晰混合所有制經(jīng)濟的內(nèi)容和意義。

黨的十八屆三中全會《決定》提出，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟?；旌纤兄平?jīng)濟是國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的經(jīng)濟，是我國基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式。這是具有中國特色的一種經(jīng)濟，不是西方經(jīng)濟學中所說的混合經(jīng)濟。

大家注意，混合所有制經(jīng)濟和混合經(jīng)濟不是同樣的含義。

混合經(jīng)濟是西方經(jīng)濟學中的一種觀點，認為任何國家的實際經(jīng)濟形態(tài)都不可能做到純粹的市場經(jīng)濟或者是純粹的計劃經(jīng)濟（指令經(jīng)濟），都是市場經(jīng)濟和指令經(jīng)濟相混合的，只不過是比重不一樣、程度不一樣。也有的人把這個叫私營經(jīng)濟和國營經(jīng)濟的混合。就是任何實質(zhì)存在的國家的經(jīng)濟形態(tài)都不是純粹的、理想的、單純的，不是說市場經(jīng)濟就是市場經(jīng)濟。所以小平同志講，資本主義也有計劃，社會主義也有市場。他是從計劃、市場配置資源的要素角度談的叫混合經(jīng)濟。

我們現(xiàn)在談的是混合所有制經(jīng)濟。那么，《決定》里很明確地講到，混合所有制經(jīng)濟是國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的經(jīng)濟。《決定》特別提到是我國基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式。所以，混合所有制經(jīng)濟是具有中國特色的一種經(jīng)濟形態(tài)。那么，允許更多國有經(jīng)濟和其他所有制經(jīng)濟發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟。國有資本投資項目允許非國有資本參股。允許混合所有制經(jīng)濟實行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體?；旌纤兄平?jīng)濟，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展。這一段話是《決定》里面講的，就是為什么要發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，混合所有制經(jīng)濟的內(nèi)容是什么，發(fā)展它的意義是什么？

混合所有制經(jīng)濟的實現(xiàn)形式都是什么呢？股份制的公司，即兩個股東以上的有限責任公司和股份有限公司。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，需要有代表國有經(jīng)濟的實際控制人和控股股東，他們要依法維護國有經(jīng)濟的權(quán)益，因而建立國有資本出資人制度就更加必要和重要。所以，國資委系統(tǒng)實際上是國有資本出資人制度的一個組織形式。

（二）國有經(jīng)濟管理體制改革的難點

從實踐來看，國有經(jīng)濟管理體制改革的難點是三個去行政化的改革。

第一個難點是代表國家行使出資人職能機構(gòu)的去行政化。

《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定，國務(wù)院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，分別代表國家對國家出資企業(yè)履行出資人職責，享有出資人權(quán)益。還規(guī)定，國務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當按照政企分開、社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開、不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營的原則，依法履行出資人職責。《國務(wù)院關(guān)于機構(gòu)設(shè)置的通知》明確，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)屬于國務(wù)院直屬特設(shè)機構(gòu)；同樣，地方政府的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)也是同級政府的直屬特設(shè)機構(gòu)。前面已經(jīng)分析過，這個機構(gòu)行使的是民事權(quán)利，不是行政權(quán)力，因而它不是政府的組成部門，而是代表政府履行國有資本出資人職能，享有出資人權(quán)益的一個特設(shè)機構(gòu)?，F(xiàn)在，這個特設(shè)機構(gòu)名為“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會”，而監(jiān)督管理職能是屬于行政職能的。很多人就認為它是政府監(jiān)督管理國有資產(chǎn)的一個部門，是行使行政權(quán)力又履行國有財產(chǎn)所有權(quán)行使者的民事權(quán)利，集兩種權(quán)力（利）于一身，實際上就成為了一個名副其實的國家出資企業(yè)的管理部門。這是政資不分的表現(xiàn)。

我們前面分析政府有兩重身份、兩種職能、兩種履職方式。那么，作為履行國有資本出資人職能的機構(gòu)，應(yīng)該體現(xiàn)的是政府的另外一種身份、另外一種職能和另外一種履職方式。但是，當前，政府機構(gòu)改革的“三定方案”賦予了這樣一個履行國有資本出資人職能的機構(gòu)很多行政權(quán)力，是社會經(jīng)濟的管理職能。

國有經(jīng)濟管理體制的改革是應(yīng)該要對這些履行出資人職能的機構(gòu)要去行政化。這個難度現(xiàn)在看來是很大的。