四、完善依憲執(zhí)政制度

進(jìn)入新世紀(jì)以后，國際局勢發(fā)生深刻變化，世界多極化和經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢繼續(xù)在曲折中發(fā)展，科技進(jìn)步日新月異，綜合國力競爭日趨激烈，各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜。我國改革發(fā)展正處在關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)利益更加多元化，新情況新問題層出不窮。在機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存的國內(nèi)外條件下，必須高揚(yáng)和傳承中國共產(chǎn)黨人的憲法觀，堅(jiān)持依憲執(zhí)政的理念，只有這樣才能保證執(zhí)政黨在變幻莫測的歷史進(jìn)程中方向明確并走在時(shí)代前列，在建設(shè)中國特色社會(huì)主義的歷史進(jìn)程中始終成為堅(jiān)強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)核心。

要落實(shí)依憲執(zhí)政，必須全面實(shí)施憲法，使憲法具有生命力。換句話說，得不到有效實(shí)施，憲法就沒有生命力。因此，憲法理念的樹立，必須從憲法實(shí)施著手，堅(jiān)決維護(hù)憲法和法律權(quán)威，擯棄一切形式的“憲法虛無主義”影響。

首先，執(zhí)政黨要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持依憲治國理念，徹底擯棄治國理念上的“人治”觀念。現(xiàn)實(shí)中有些黨的機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，口頭上雖然也在喊“依法執(zhí)政”、“依法行政”，但在具體的政策制定和推動(dòng)法治方面仍習(xí)慣于人治，以人治代替法治，或者以人治推動(dòng)“法治”，沉迷于法外特權(quán)，這些都是嚴(yán)重缺乏依憲治國理念的表現(xiàn)。執(zhí)政黨應(yīng)堅(jiān)持憲法原則，從國家發(fā)展戰(zhàn)略高度落實(shí)依憲執(zhí)政的具體措施。

其次，高度重視憲法實(shí)施，完善憲法監(jiān)督機(jī)制與程序，正確認(rèn)識(shí)違憲審查制度的功能，采取有效措施糾正各種違憲現(xiàn)象。在一個(gè)長時(shí)期里，我國的執(zhí)政方式以黨的政策和決定為重要行為依據(jù)，沒有充分認(rèn)識(shí)到違憲審查制度對(duì)國家穩(wěn)定、執(zhí)政基礎(chǔ)的合法性以及利益的合理協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮的作用。有人把違憲審查功能與依憲執(zhí)政對(duì)立起來，認(rèn)為如果堅(jiān)持違憲審查，則對(duì)黨的執(zhí)政地位構(gòu)成挑戰(zhàn)。目前，憲法實(shí)施效果不盡如人意，其原因是多方面的，當(dāng)中重要原因之一是對(duì)違憲審查制度的功能仍存在著嚴(yán)重誤解。對(duì)此，四中全會(huì)提出完善憲法監(jiān)督機(jī)制的具體措施，強(qiáng)調(diào)全面實(shí)施憲法的重要性，并通過設(shè)立國家憲法日和憲法宣誓制度，強(qiáng)化憲法權(quán)威，提高憲法意識(shí)，為依憲執(zhí)政提供制度保障。

再次，切實(shí)貫徹“黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”原則。實(shí)現(xiàn)“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的目標(biāo)，黨既要“依憲執(zhí)政”，又要“依法執(zhí)政”，二者互為表里，都是黨執(zhí)政的基本方式。我們?cè)趯?shí)踐中既要堅(jiān)持兩者的統(tǒng)一性，同時(shí)也要分析兩者在性質(zhì)、功能與表現(xiàn)形式上存在的區(qū)別，始終首先堅(jiān)持依憲執(zhí)政的基本理念與目標(biāo)。執(zhí)政黨在執(zhí)政活動(dòng)中可以規(guī)定適用于黨內(nèi)的各種規(guī)范，以調(diào)整黨內(nèi)活動(dòng)。包括黨章在內(nèi)的所有黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)遵循的原則之一是“遵守黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定，不得與國家法律相抵觸”。黨章規(guī)定的“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”原則是作為黨內(nèi)最高法規(guī)的黨章的基本原則，同時(shí)也是憲法最高法律效力在黨內(nèi)法規(guī)體系中的具體表現(xiàn)。換言之，與憲法和法律相抵觸的任何黨內(nèi)法規(guī)都至少是不恰當(dāng)?shù)囊蚨鴳?yīng)當(dāng)是無效的。而判斷黨內(nèi)法規(guī)是否與憲法和法律相抵觸的根本標(biāo)準(zhǔn)是憲法規(guī)范，即已形成的憲法規(guī)范是確定的、統(tǒng)一的尺度。法治國家建設(shè)要求無論中央還是地方各國家機(jī)關(guān)都依據(jù)憲法授予的職權(quán)履行自己的職責(zé)，凡憲法沒有授予的，就不得行使。從過去的實(shí)踐來看，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨在執(zhí)政活動(dòng)中，在處理同各國家機(jī)關(guān)(包括地方各國家機(jī)關(guān))之間的關(guān)系時(shí)，容易出現(xiàn)以黨代政、損害憲法權(quán)威的現(xiàn)象，這需要在今后的理論與實(shí)踐雙重探索中切實(shí)予以解決。

在執(zhí)政活動(dòng)中，黨通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，實(shí)施黨對(duì)國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo);通過科學(xué)的制度設(shè)計(jì)支持、保障各國家機(jī)關(guān)依法行使自己的職權(quán)。黨在執(zhí)政活動(dòng)中，應(yīng)養(yǎng)成憲法思維，善于按照憲法精神來觀察、分析和解決社會(huì)問題，所制定的政策應(yīng)能夠符合最廣大人民的利益要求。

當(dāng)然，要真正從依照法律治理國家，轉(zhuǎn)向依照憲法治理國家，進(jìn)入依憲治國的階段，需要從完善監(jiān)督程序入手，設(shè)立專門的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為在目前的情況下，成本最低、最具可行性的一個(gè)方案就是增設(shè)具有專門委員會(huì)性質(zhì)的憲法監(jiān)督委員會(huì)，并把法工委的法規(guī)審查備案室調(diào)整為憲法監(jiān)督委員會(huì)下設(shè)的工作機(jī)構(gòu)，明確其工作職責(zé)與程序。這是落實(shí)四中全會(huì)有關(guān)憲法監(jiān)督制度的有效舉措之一。

第四，進(jìn)一步提高黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識(shí)，把憲法教育制度化。從國家領(lǐng)導(dǎo)人到普通干部都應(yīng)尊重法律、尊重憲法，養(yǎng)成尊重規(guī)則的氛圍。領(lǐng)導(dǎo)人在講話中多引用憲法和法律的規(guī)定;對(duì)憲法和法律明確規(guī)定的制度，不宜做個(gè)性化的闡述，更不能做與法律規(guī)定不同的表述;在各種執(zhí)政行為場合，不可以離開憲法和法律信口開河、隨意亂說。領(lǐng)導(dǎo)干部要以身作則，讓群眾真正相信法律，逐漸減少信“訪”不信“法”的現(xiàn)象。四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)法治教育，特別是公務(wù)員憲法教育的重要性，提出“完善國家工作人員學(xué)法用法制度，把憲法法律列入黨委(黨組)中心組學(xué)習(xí)內(nèi)容，列為黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院、社會(huì)主義學(xué)院必修課”[1]。要把憲法教育作為黨員干部教育的重要內(nèi)容，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和國家機(jī)關(guān)工作人員掌握憲法的基本知識(shí)，樹立忠于憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法的自覺意識(shí)。

總之，憲法作為國家根本法體現(xiàn)了國家共同體的價(jià)值觀與共識(shí)。憲法沒有權(quán)威必然“誤國”。因此，今后我們需要繼續(xù)凝聚社會(huì)共識(shí)，重建社會(huì)信任，普及憲法知識(shí)，充分認(rèn)識(shí)依憲執(zhí)政對(duì)國家治理現(xiàn)代化的重要意義，積極發(fā)揮憲法在建設(shè)社會(huì)主義法治國家進(jìn)程中的作用。

　　注釋:

[1] 中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議. 中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定[N]. 北京:人民日?qǐng)?bào), 2014-10-29，(01).

[2] 習(xí)近平. 在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話[N]. 北京: 人民日?qǐng)?bào), 2012-12-05, (02).

[3] 習(xí)近平. 在慶祝全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話[N]. 北京: 人民日?qǐng)?bào), 2014-09-06, (02).

[4] 韓大元. 憲法學(xué)[M]. 北京: 高等教育出版社, 2006: 412.

[5] 俞可平. 依法治國必先依法治黨[J]. 武漢:學(xué)習(xí)月刊, 2010, (3): 9.

[6] 謝方意. 政黨執(zhí)政能力與合法性相關(guān)研究——從政治學(xué)視角[J]. 杭州: 中共浙江省委黨校學(xué)報(bào), 2006, (1): 56.

[7] 殷嘯虎. 論依憲執(zhí)政的內(nèi)涵及其完善[J]. 上海: 東方法學(xué), 2008, (5): 21.

作者簡介：中國人民大學(xué)法學(xué)院教授。