記者：《決定》關(guān)于依法行政、法治政府建設(shè)的論述有哪些亮點(diǎn)？怎樣進(jìn)一步推進(jìn)法治政府建設(shè)？

應(yīng)松年：依法行政、建設(shè)法治政府是依法治國(guó)的核心內(nèi)容。依法行政就是指政府要依照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力，履行職責(zé)?！稕Q定》對(duì)法治政府建設(shè)提出了六個(gè)基本要求：職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信。這與2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中依法行政的要求相比，稍微有些修改，基本精神是一致的。

《決定》有關(guān)法治政府建設(shè)論述的第一個(gè)亮點(diǎn)，就是提出依法全面履行政府職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，建立權(quán)力清單制度。政府的機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限都跟后面的權(quán)力清單有聯(lián)系。我理解，這就是說(shuō)，權(quán)力清單要于法有據(jù)，法無(wú)明文授權(quán)不可為。政府、政府機(jī)構(gòu)有哪些職權(quán)？權(quán)力清單怎么列出來(lái)？這涉及到政府組織法的健全、完善。

政府組織法包括國(guó)務(wù)院組織法、地方各級(jí)人民政府組織法、部門組織法。我國(guó)現(xiàn)在有國(guó)務(wù)院組織法和地方各級(jí)人民政府組織法，部門組織法在1982年沒(méi)有制定出來(lái)，只有一個(gè)三定方案或者說(shuō)三定規(guī)定把政府部門的權(quán)限寫(xiě)進(jìn)去了。我們首先應(yīng)盡快制定部門組織法。因?yàn)殡m然三定規(guī)定把政府部門的權(quán)限寫(xiě)進(jìn)去了，但三定規(guī)定畢竟不是法律。制定了部門組織法，由國(guó)務(wù)院組織法、地方各級(jí)人民政府組織法、部門組織法為主要內(nèi)容的政府組織法的框架就搭建起來(lái)了。有了組織法作依據(jù)，政府職權(quán)怎樣進(jìn)一步落實(shí)、細(xì)化，還要制定單行法予以規(guī)定。比如，公安部門的職責(zé)是保證社會(huì)治安，這就需要有戶籍管理的法律。公安在戶籍管理方面有哪些具體權(quán)力，由單行法規(guī)定。這樣，組織法和單行法的權(quán)力歸納到一起，權(quán)力清單就是這樣來(lái)的。

對(duì)權(quán)力清單，還應(yīng)該有個(gè)審查評(píng)議機(jī)制?，F(xiàn)在政府部門多頭管理、職責(zé)交叉飽受詬病。比如水的問(wèn)題，權(quán)力清單出來(lái)之后，這個(gè)部門也管水，那個(gè)部門也管水，這就麻煩了。再比如現(xiàn)在的商標(biāo)廣告審批，管理機(jī)構(gòu)多的不得了。所以，需要對(duì)權(quán)力清單是否科學(xué)合理進(jìn)行審查評(píng)議。誰(shuí)來(lái)評(píng)議呢？一是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部評(píng)議；二是專家和老百姓評(píng)議，要公開(kāi)征求專家和老百姓的意見(jiàn)；三是最終要由人大審議。

要做到政府程序、責(zé)任法定化，相應(yīng)的法律還不健全。行政機(jī)關(guān)有很多問(wèn)題都出在程序上。我國(guó)的《行政程序法》還沒(méi)有制定。目前，《行政處罰法》《行政許可法》等單行法對(duì)行政程序有相應(yīng)的規(guī)定，一些地方政府也出臺(tái)了行政程序的規(guī)章，我覺(jué)得制定《行政程序法》的條件已經(jīng)成熟了。

第二個(gè)亮點(diǎn)，就是明確了重大行政決策的法定程序，提出建立重大決策的終身責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制。

《決定》明確提出，要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。首先是公眾參與。舉例來(lái)說(shuō)，各地由PX項(xiàng)目引發(fā)的群體性事件頻頻發(fā)生，為什么？政府在引進(jìn)PX項(xiàng)目時(shí)，沒(méi)有公眾參與。等PX項(xiàng)目要上馬了，老百姓知道了，反對(duì)這個(gè)項(xiàng)目，就鬧起來(lái)了。有人說(shuō)，公眾參與能使政府決策更正確、更科學(xué)，這是因?yàn)槔习傩沼泻芏嗪玫闹饕狻⒔ㄗh，要多聽(tīng)取老百姓的意見(jiàn)，這完全正確。還應(yīng)該看到，通過(guò)參與，政府與公眾的有效溝通可以讓老百姓更支持和擁護(hù)政府的決策。

然后是專家論證。還以PX事件為例，到底PX事件對(duì)環(huán)境有什么影響，有多大影響？經(jīng)過(guò)專家科學(xué)論證，可以幫助老百姓判斷，這個(gè)決策到底科學(xué)不科學(xué)。前些天談?wù)摰霓D(zhuǎn)基因食品，有害還是無(wú)害？吃還是不吃？大家都不知道。最后幾個(gè)科學(xué)家出來(lái)說(shuō)話，我稍微有點(diǎn)相信了。所以，專家論證是必要的。當(dāng)然，專家論證應(yīng)當(dāng)科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、公正，我希望將來(lái)對(duì)專家論證有專門規(guī)定。一是專家來(lái)源應(yīng)當(dāng)多元化。不能說(shuō)有15個(gè)專家參與論證，其中的大部分都來(lái)源于同一個(gè)機(jī)構(gòu)。二是回避原則，如果專家論證的項(xiàng)目或產(chǎn)品和自己?jiǎn)挝坏睦婢o密相關(guān)，就應(yīng)當(dāng)回避。

在重大行政決策方面，公眾參與和專家論證這兩條是最重要的，后面還有合法性審查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和集體決策等法定程序。我們現(xiàn)在的集體決策往往形式上是集體討論，但一把手在決定前先說(shuō)了話，實(shí)際上也就是拍了板。因此可以考慮在集體討論時(shí)，年輕的、職位低的先發(fā)言，年長(zhǎng)的、職位高的后發(fā)言，一把手要最后發(fā)言。讓每個(gè)人都有發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，避免掌握決策權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)引導(dǎo)決策。這些在制定《行政程序法》時(shí)都可以加以規(guī)定。

在重大行政決策時(shí)，還要進(jìn)行成本效益分析。比如，有的地方政府提出，義務(wù)教育延伸到高中階段。這就要進(jìn)行調(diào)查，這個(gè)地方有多少孩子，入學(xué)率多少，政府有沒(méi)有財(cái)力在高中階段提供義務(wù)教育。如果重大決策事項(xiàng)是在全國(guó)推行，那更要詳細(xì)地計(jì)算，需要投入多少成本，會(huì)產(chǎn)生什么效益，可能有哪些風(fēng)險(xiǎn)和不利后果等。目前，我們政府這方面的工作還有待加強(qiáng)。

第三個(gè)亮點(diǎn)就是政務(wù)公開(kāi)說(shuō)的非常好，非常透。公開(kāi)問(wèn)題是政府工作最重要的一個(gè)領(lǐng)域，是影響最大的一項(xiàng)制度?！稕Q定》提出了以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外的原則，這就意味著，除了法律另有規(guī)定外，所有事項(xiàng)都要公開(kāi)。同時(shí)，明確了要決策公開(kāi)、執(zhí)行公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)。這對(duì)我們國(guó)家的法治建設(shè)有非常重要的意義。