[摘 要] 十八屆四中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)法治原則的宗旨，正是要通過權(quán)力清單、流程透明、信息公開、責(zé)任追究、績(jī)效考核等一系列改革設(shè)計(jì)限制行政裁量。然而，行政部門不可能沒有裁量權(quán)。沒有裁量，就可能失去靈機(jī)應(yīng)變的彈性和優(yōu)化選擇。關(guān)鍵的問題在于怎樣才能通過對(duì)裁量的適當(dāng)制約，在效率與公正之間達(dá)成某種適當(dāng)?shù)钠胶怅P(guān)系。

[關(guān)鍵詞] 法治原則；行政裁量；效率與公正

[中圖分類號(hào)] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

中共中央十八屆四中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)，依法治國(guó)“必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點(diǎn)”，精辟地闡明了現(xiàn)代法治原則的本質(zhì)?；谏鲜龈久}，該決定在“加快建設(shè)法治政府”這一節(jié)里提出了全面深化行政改革的如下五大舉措：

（1）推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任的法定化，形成明確的權(quán)力清單。行政機(jī)關(guān)必須奉行“法無授權(quán)不可為”的行動(dòng)準(zhǔn)則，并且不得法外設(shè)權(quán)。凡是涉及公民、法人以及其他組織權(quán)利義務(wù)變更的決定，都應(yīng)該采取通過人民代表大會(huì)的民主立法程序制定法律和地方法規(guī)的形式。

（2）重大行政決策必須經(jīng)過公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等一系列法定的正當(dāng)程序，做到流程透明可問責(zé)。為了確保行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的重大決策合法性審查機(jī)制切實(shí)運(yùn)作，必須全面落實(shí)信息公開原則，同時(shí)還要積極建立政府法律顧問制度和終身責(zé)任追究制度。

（3）在財(cái)政方面，嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度，禁止收費(fèi)和罰沒收入與部門利益直接或變相掛鉤，以防止經(jīng)費(fèi)權(quán)宜之策和各類數(shù)量化考核指標(biāo)扭曲行政執(zhí)法行為、增大有關(guān)部門和人員的尋租空間。另外，對(duì)預(yù)決算和公共資源配置的公開審議還可以從根本上防止政府部門營(yíng)利機(jī)構(gòu)化的流弊。

（4）要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。同時(shí)還要建立執(zhí)法全過程記錄制度，完善執(zhí)法程序，使責(zé)任人無法推卸其說明義務(wù)。從法治政府的制度設(shè)計(jì)來看，專業(yè)部門的財(cái)務(wù)審計(jì)、司法機(jī)關(guān)的合法性審查以及人民代表大會(huì)對(duì)行政部門和領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)具有關(guān)鍵性的意義。

（5）把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)政府工作成果的重要內(nèi)容，納入績(jī)效考核指標(biāo)體系，把守法精神和執(zhí)法效率作為決定人事任命的要素，從而在行政部門之間、地方政府之間以及領(lǐng)導(dǎo)干部之間形成圍繞合規(guī)經(jīng)營(yíng)、依法治理的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。這意味著對(duì)行政權(quán)力提出了新的要求：必須放棄暗箱操作的習(xí)慣，學(xué)會(huì)在公開的程序中對(duì)各種政策和舉措進(jìn)行周密的正義計(jì)算。

在這里首先值得一提的是，黨政不分的權(quán)力結(jié)構(gòu)本身就帶有天然的非透明性和自由裁量性，容易助長(zhǎng)腐敗；行政主導(dǎo)的立法過程以及行政法規(guī)和規(guī)章的肥大化勢(shì)必導(dǎo)致“寓政治于行政之中”的制度安排，進(jìn)一步增大行政的自由裁量權(quán)。因此，行政改革的聚焦鏡頭應(yīng)該精準(zhǔn)地鎖定在裁量規(guī)制上。十八屆四中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)法治原則的宗旨，正是要通過權(quán)力清單、流程透明、信息公開、責(zé)任追究、績(jī)效考核等一系列改革設(shè)計(jì)限制行政裁量。

然而我們同時(shí)也要清醒地認(rèn)識(shí)到，行政部門不可能沒有裁量權(quán)。沒有裁量，就可能失去靈機(jī)應(yīng)變的彈性和優(yōu)化選擇。沒有裁量，也就會(huì)沒有作為，沒有效率。關(guān)鍵的問題在于怎樣才能通過對(duì)裁量的適當(dāng)制約，在效率與公正之間達(dá)成某種適當(dāng)?shù)钠胶怅P(guān)系。在這里，我們可以發(fā)現(xiàn)實(shí)際上存在兩種不同的模式。一種是“根據(jù)目標(biāo)進(jìn)行效率本位的管理”，另一種是“根據(jù)規(guī)則進(jìn)行責(zé)任本位的管理”?？吹贸鰜恚闹腥珪?huì)決定的重點(diǎn)在于引進(jìn)后一個(gè)模式。那么中國(guó)既有的行政是不是就屬于前一個(gè)模式呢？回答是：未必。

根據(jù)目標(biāo)進(jìn)行效率本位的管理作為行政模式，其基本特征是對(duì)有限的“資源”進(jìn)行最大限度的動(dòng)員和最充分的運(yùn)用。所謂“資源”，是指政府為了達(dá)到一定政策目的所能利用的各種材料和因素，例如財(cái)政收入、專項(xiàng)撥款、法定權(quán)限、公務(wù)員編制、協(xié)助團(tuán)體、物質(zhì)條件等等。如果資源有限，但資源的效用得到最大限度的發(fā)揮，并使政策目標(biāo)圓滿實(shí)現(xiàn)，那么這種行政的體制機(jī)制就是非常高效率的。在這個(gè)意義上，行政的組織和管理活動(dòng)也不妨理解為提高效率的技術(shù)手段。

但在當(dāng)今中國(guó)，盡管存在集中力量辦大事的組織優(yōu)勢(shì)，成果也很顯著，但從有限資源的最大限度動(dòng)員和運(yùn)用的角度來看，實(shí)際上行政的效率性未必很突出。首先，各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的權(quán)限不清楚，所以能量釋放的范圍和程度也是伸縮自如的，這種投放行為的主觀任意性很容易造成浪費(fèi)或者懈怠。其次，政府的權(quán)力是無限的，可以調(diào)配的資源也似乎是無限的，所以政績(jī)與成本之間的比例很容易失調(diào)，甚至出現(xiàn)所謂“內(nèi)卷化”效應(yīng)，導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富流失到私人金庫(kù)里或者不斷自我消耗。反腐敗運(yùn)動(dòng)所揭示的驚心動(dòng)魄的事例其實(shí)已經(jīng)證明，中國(guó)既存的行政模式并非效率本位，而以單純的權(quán)力本位為特征。另外，行政官員的行為方式也不存在明顯的“專業(yè)化指向”，更突出的倒是“圈子化指向”。

在圈子化的狀況下，決定主體互相勾連在一起，活動(dòng)過程很不透明，基于獨(dú)任制的問責(zé)壓力很難產(chǎn)生。為了提高效率，中國(guó)在改革開放時(shí)期采取的對(duì)策是促進(jìn)部門之間、地方政府之間圍繞政績(jī)（主要表現(xiàn)為GDP增長(zhǎng)）進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，并把比賽結(jié)果與仕途晉升以及實(shí)惠擴(kuò)大相掛鉤。“黨管干部”、“穩(wěn)定壓倒一切”等原則，使得各級(jí)干部和社會(huì)有了比較確定的行為預(yù)期，可以進(jìn)行框架性預(yù)測(cè)，因而政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制得以持續(xù)發(fā)揮作用?？傊?，在過去三十五年間形成了決策權(quán)相對(duì)分散、人事權(quán)高度集中的態(tài)勢(shì)，并出現(xiàn)了利益驅(qū)動(dòng)型的政治格局，充滿能動(dòng)性。其代價(jià)則是普遍的、結(jié)構(gòu)性的腐敗。

在鐵拳反腐背景下推進(jìn)的行政改革，理所當(dāng)然地要克服行政官員過度恣意的能動(dòng)性，強(qiáng)調(diào)規(guī)則和責(zé)任，甚至對(duì)行政裁量進(jìn)行一些矯枉過正的規(guī)制。例如，針對(duì)圈子化導(dǎo)致的部門利益至上和地方利益至上的偏頗，有必要適當(dāng)加強(qiáng)頂層的決斷權(quán)（但也要警惕權(quán)力過度集中化的決策危險(xiǎn)）。又例如，針對(duì)行政干預(yù)過度的偏頗，有必要大幅度減少審批事項(xiàng)，壓縮權(quán)力清單，加強(qiáng)司法規(guī)則的作用。諸如此類的舉措都是事出有因、持之有據(jù)的。

但是，我們必須清楚地認(rèn)識(shí)到，中國(guó)的行政固然存在嚴(yán)重的公平問題，同時(shí)也存在嚴(yán)重的效率問題。因此，不能簡(jiǎn)單地提出公平高于效率的主張，而應(yīng)該把效率與公平密切聯(lián)系在一起。特別是要防止這樣的結(jié)局：領(lǐng)導(dǎo)干部為了回避責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)而不作為，行政機(jī)關(guān)也因?yàn)榕卤蝗酥缚囟兊媚仃愐?guī)、死氣沉沉。在這個(gè)意義上，“根據(jù)目標(biāo)進(jìn)行效率本位的管理”模式對(duì)于中國(guó)今后的行政改革仍然具有相當(dāng)?shù)囊饬x。四中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)“要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為”，“勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)”，“堅(jiān)決克服懶政、怠政”，可以說也是有鑒于此。

弘揚(yáng)法治原則，并非全盤否定行政裁量權(quán)，而要適當(dāng)規(guī)范行政裁量權(quán)。為此必須合理設(shè)計(jì)裁量的程序要件，明確規(guī)定裁量的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)。不難理解，盡早制定行政程序法以及健全政府信息公開制度就是依法行政的題中應(yīng)有之意。與此同時(shí)，還應(yīng)在行政管理過程中確立服務(wù)型政府的觀念，讓公民從公共物品消費(fèi)者的角度對(duì)行政事業(yè)進(jìn)行審視和評(píng)估，從而在監(jiān)控行政裁量的同時(shí)提高行政效率。根據(jù)我的理解，這種程序主義民主的制度安排，正是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的真諦。

“國(guó)家治理”這一表述來自“企業(yè)治理”概念，包含公共經(jīng)營(yíng)的涵義。實(shí)際上，國(guó)家治理的現(xiàn)代化，在相當(dāng)程度上也可以理解為借助企業(yè)經(jīng)營(yíng)的方式和方法，不斷加強(qiáng)政府的成本-效益意識(shí)以及在結(jié)構(gòu)和功能方面的合理性，從而提高行政組織和活動(dòng)的效率，并通過游戲規(guī)則的制定和執(zhí)行來達(dá)成效率與公平之間的平衡，改善干群關(guān)系。換句話說，這意味著在行政服務(wù)方面要或多或少導(dǎo)入某種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，只是應(yīng)該把目標(biāo)從單純的GDP增長(zhǎng)轉(zhuǎn)換成社會(huì)正義和善治的實(shí)現(xiàn)。

從十八屆三中全會(huì)決定明確宣布市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，到四中全會(huì)決定布局國(guó)家治理現(xiàn)代化，如果仔細(xì)研究全面深化改革的頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)容細(xì)節(jié)及其相互關(guān)系，我們可以發(fā)現(xiàn)一種不同于傳統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)的、力爭(zhēng)像公司那樣富有效率和競(jìng)爭(zhēng)力的行政改革藍(lán)圖浮現(xiàn)在眼前。如果把政府活動(dòng)理解為公共物品，過去的行政法學(xué)只強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)計(jì)劃，而現(xiàn)在更強(qiáng)調(diào)售后服務(wù)、次品召回以及產(chǎn)品責(zé)任追究。從治理機(jī)制上看，在行政部門分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)的基礎(chǔ)上，推行定期輪崗和綜合治理，并且試圖實(shí)現(xiàn)任務(wù)責(zé)任與財(cái)政責(zé)任的統(tǒng)合。在政府內(nèi)部加強(qiáng)了集權(quán)化程度，推進(jìn)綜合執(zhí)法就是一例；但是，在政府外部卻更多地采用分權(quán)化的、強(qiáng)調(diào)共識(shí)的協(xié)調(diào)關(guān)系。

從上述這些舉措中，或多或少，也可以找到一些與美國(guó)新公共管理方式（New Public Management，簡(jiǎn)稱NPM）、英國(guó)公私協(xié)同方案（Public Private Partnerships，簡(jiǎn)稱PPPs）、德國(guó)簡(jiǎn)政新模型（Das neue Steuerungsmodell，簡(jiǎn)稱NSM）的類似性。也許因?yàn)榻曛袊?guó)經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力以及地方政府債務(wù)等問題與歐美諸國(guó)的“財(cái)政難”大同小異，造成行政改革的有關(guān)舉措不謀而合。長(zhǎng)期以來，除了國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)以及各種租稅收入，我國(guó)中央政府還可以從金融市場(chǎng)獲得財(cái)政資金，地方政府還可以從土地使用權(quán)市場(chǎng)獲得財(cái)政資金。事實(shí)表明，這樣的好景已經(jīng)不可能持續(xù)下去了。在這樣的形勢(shì)下，如何兼顧效率與公平就成為一個(gè)迫切需要解決的重大國(guó)策課題。十八屆四中全會(huì)決定，則稱得上破題之作。