[摘 要] 十八屆四中全會決定強調(diào)法治原則的宗旨，正是要通過權(quán)力清單、流程透明、信息公開、責任追究、績效考核等一系列改革設計限制行政裁量。然而，行政部門不可能沒有裁量權(quán)。沒有裁量，就可能失去靈機應變的彈性和優(yōu)化選擇。關(guān)鍵的問題在于怎樣才能通過對裁量的適當制約，在效率與公正之間達成某種適當?shù)钠胶怅P(guān)系。

[關(guān)鍵詞] 法治原則；行政裁量；效率與公正

[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A

中共中央十八屆四中全會決定強調(diào)，依法治國“必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點”，精辟地闡明了現(xiàn)代法治原則的本質(zhì)?；谏鲜龈久}，該決定在“加快建設法治政府”這一節(jié)里提出了全面深化行政改革的如下五大舉措：

（1）推進行政機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任的法定化，形成明確的權(quán)力清單。行政機關(guān)必須奉行“法無授權(quán)不可為”的行動準則，并且不得法外設權(quán)。凡是涉及公民、法人以及其他組織權(quán)利義務變更的決定，都應該采取通過人民代表大會的民主立法程序制定法律和地方法規(guī)的形式。

（2）重大行政決策必須經(jīng)過公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等一系列法定的正當程序，做到流程透明可問責。為了確保行政機關(guān)內(nèi)部的重大決策合法性審查機制切實運作，必須全面落實信息公開原則，同時還要積極建立政府法律顧問制度和終身責任追究制度。

（3）在財政方面，嚴格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度，禁止收費和罰沒收入與部門利益直接或變相掛鉤，以防止經(jīng)費權(quán)宜之策和各類數(shù)量化考核指標扭曲行政執(zhí)法行為、增大有關(guān)部門和人員的尋租空間。另外，對預決算和公共資源配置的公開審議還可以從根本上防止政府部門營利機構(gòu)化的流弊。

（4）要切實加強對行政權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，增強監(jiān)督合力和實效。同時還要建立執(zhí)法全過程記錄制度，完善執(zhí)法程序，使責任人無法推卸其說明義務。從法治政府的制度設計來看，專業(yè)部門的財務審計、司法機關(guān)的合法性審查以及人民代表大會對行政部門和領(lǐng)導干部的問責具有關(guān)鍵性的意義。

（5）把法治建設成效作為衡量各級政府工作成果的重要內(nèi)容，納入績效考核指標體系，把守法精神和執(zhí)法效率作為決定人事任命的要素，從而在行政部門之間、地方政府之間以及領(lǐng)導干部之間形成圍繞合規(guī)經(jīng)營、依法治理的競爭機制。這意味著對行政權(quán)力提出了新的要求：必須放棄暗箱操作的習慣，學會在公開的程序中對各種政策和舉措進行周密的正義計算。

在這里首先值得一提的是，黨政不分的權(quán)力結(jié)構(gòu)本身就帶有天然的非透明性和自由裁量性，容易助長腐?。恍姓鲗У牧⒎ㄟ^程以及行政法規(guī)和規(guī)章的肥大化勢必導致“寓政治于行政之中”的制度安排，進一步增大行政的自由裁量權(quán)。因此，行政改革的聚焦鏡頭應該精準地鎖定在裁量規(guī)制上。十八屆四中全會決定強調(diào)法治原則的宗旨，正是要通過權(quán)力清單、流程透明、信息公開、責任追究、績效考核等一系列改革設計限制行政裁量。

然而我們同時也要清醒地認識到，行政部門不可能沒有裁量權(quán)。沒有裁量，就可能失去靈機應變的彈性和優(yōu)化選擇。沒有裁量，也就會沒有作為，沒有效率。關(guān)鍵的問題在于怎樣才能通過對裁量的適當制約，在效率與公正之間達成某種適當?shù)钠胶怅P(guān)系。在這里，我們可以發(fā)現(xiàn)實際上存在兩種不同的模式。一種是“根據(jù)目標進行效率本位的管理”，另一種是“根據(jù)規(guī)則進行責任本位的管理”?？吹贸鰜?，四中全會決定的重點在于引進后一個模式。那么中國既有的行政是不是就屬于前一個模式呢？回答是：未必。

根據(jù)目標進行效率本位的管理作為行政模式，其基本特征是對有限的“資源”進行最大限度的動員和最充分的運用。所謂“資源”，是指政府為了達到一定政策目的所能利用的各種材料和因素，例如財政收入、專項撥款、法定權(quán)限、公務員編制、協(xié)助團體、物質(zhì)條件等等。如果資源有限，但資源的效用得到最大限度的發(fā)揮，并使政策目標圓滿實現(xiàn)，那么這種行政的體制機制就是非常高效率的。在這個意義上，行政的組織和管理活動也不妨理解為提高效率的技術(shù)手段。

但在當今中國，盡管存在集中力量辦大事的組織優(yōu)勢，成果也很顯著，但從有限資源的最大限度動員和運用的角度來看，實際上行政的效率性未必很突出。首先，各級行政機構(gòu)的權(quán)限不清楚，所以能量釋放的范圍和程度也是伸縮自如的，這種投放行為的主觀任意性很容易造成浪費或者懈怠。其次，政府的權(quán)力是無限的，可以調(diào)配的資源也似乎是無限的，所以政績與成本之間的比例很容易失調(diào)，甚至出現(xiàn)所謂“內(nèi)卷化”效應，導致社會財富流失到私人金庫里或者不斷自我消耗。反腐敗運動所揭示的驚心動魄的事例其實已經(jīng)證明，中國既存的行政模式并非效率本位，而以單純的權(quán)力本位為特征。另外，行政官員的行為方式也不存在明顯的“專業(yè)化指向”，更突出的倒是“圈子化指向”。

在圈子化的狀況下，決定主體互相勾連在一起，活動過程很不透明，基于獨任制的問責壓力很難產(chǎn)生。為了提高效率，中國在改革開放時期采取的對策是促進部門之間、地方政府之間圍繞政績（主要表現(xiàn)為GDP增長）進行競爭，并把比賽結(jié)果與仕途晉升以及實惠擴大相掛鉤。“黨管干部”、“穩(wěn)定壓倒一切”等原則，使得各級干部和社會有了比較確定的行為預期，可以進行框架性預測，因而政績競爭機制得以持續(xù)發(fā)揮作用?？傊?，在過去三十五年間形成了決策權(quán)相對分散、人事權(quán)高度集中的態(tài)勢，并出現(xiàn)了利益驅(qū)動型的政治格局，充滿能動性。其代價則是普遍的、結(jié)構(gòu)性的腐敗。

在鐵拳反腐背景下推進的行政改革，理所當然地要克服行政官員過度恣意的能動性，強調(diào)規(guī)則和責任，甚至對行政裁量進行一些矯枉過正的規(guī)制。例如，針對圈子化導致的部門利益至上和地方利益至上的偏頗，有必要適當加強頂層的決斷權(quán)（但也要警惕權(quán)力過度集中化的決策危險）。又例如，針對行政干預過度的偏頗，有必要大幅度減少審批事項，壓縮權(quán)力清單，加強司法規(guī)則的作用。諸如此類的舉措都是事出有因、持之有據(jù)的。

但是，我們必須清楚地認識到，中國的行政固然存在嚴重的公平問題，同時也存在嚴重的效率問題。因此，不能簡單地提出公平高于效率的主張，而應該把效率與公平密切聯(lián)系在一起。特別是要防止這樣的結(jié)局：領(lǐng)導干部為了回避責任風險而不作為，行政機關(guān)也因為怕被人指控而變得墨守陳規(guī)、死氣沉沉。在這個意義上，“根據(jù)目標進行效率本位的管理”模式對于中國今后的行政改革仍然具有相當?shù)囊饬x。四中全會決定強調(diào)行政機關(guān)“要堅持法定職責必須為”，“勇于負責、敢于擔當”，“堅決克服懶政、怠政”，可以說也是有鑒于此。

弘揚法治原則，并非全盤否定行政裁量權(quán)，而要適當規(guī)范行政裁量權(quán)。為此必須合理設計裁量的程序要件，明確規(guī)定裁量的實體標準。不難理解，盡早制定行政程序法以及健全政府信息公開制度就是依法行政的題中應有之意。與此同時，還應在行政管理過程中確立服務型政府的觀念，讓公民從公共物品消費者的角度對行政事業(yè)進行審視和評估，從而在監(jiān)控行政裁量的同時提高行政效率。根據(jù)我的理解，這種程序主義民主的制度安排，正是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的真諦。

“國家治理”這一表述來自“企業(yè)治理”概念，包含公共經(jīng)營的涵義。實際上，國家治理的現(xiàn)代化，在相當程度上也可以理解為借助企業(yè)經(jīng)營的方式和方法，不斷加強政府的成本-效益意識以及在結(jié)構(gòu)和功能方面的合理性，從而提高行政組織和活動的效率，并通過游戲規(guī)則的制定和執(zhí)行來達成效率與公平之間的平衡，改善干群關(guān)系。換句話說，這意味著在行政服務方面要或多或少導入某種競爭機制，只是應該把目標從單純的GDP增長轉(zhuǎn)換成社會正義和善治的實現(xiàn)。

從十八屆三中全會決定明確宣布市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，到四中全會決定布局國家治理現(xiàn)代化，如果仔細研究全面深化改革的頂層設計的內(nèi)容細節(jié)及其相互關(guān)系，我們可以發(fā)現(xiàn)一種不同于傳統(tǒng)官僚機構(gòu)的、力爭像公司那樣富有效率和競爭力的行政改革藍圖浮現(xiàn)在眼前。如果把政府活動理解為公共物品，過去的行政法學只強調(diào)生產(chǎn)計劃，而現(xiàn)在更強調(diào)售后服務、次品召回以及產(chǎn)品責任追究。從治理機制上看，在行政部門分事行權(quán)、分崗設權(quán)、分級授權(quán)的基礎上，推行定期輪崗和綜合治理，并且試圖實現(xiàn)任務責任與財政責任的統(tǒng)合。在政府內(nèi)部加強了集權(quán)化程度，推進綜合執(zhí)法就是一例；但是，在政府外部卻更多地采用分權(quán)化的、強調(diào)共識的協(xié)調(diào)關(guān)系。

從上述這些舉措中，或多或少，也可以找到一些與美國新公共管理方式（New Public Management，簡稱NPM）、英國公私協(xié)同方案（Public Private Partnerships，簡稱PPPs）、德國簡政新模型（Das neue Steuerungsmodell，簡稱NSM）的類似性。也許因為近年中國經(jīng)濟面臨下行壓力以及地方政府債務等問題與歐美諸國的“財政難”大同小異，造成行政改革的有關(guān)舉措不謀而合。長期以來，除了國有企業(yè)的利潤以及各種租稅收入，我國中央政府還可以從金融市場獲得財政資金，地方政府還可以從土地使用權(quán)市場獲得財政資金。事實表明，這樣的好景已經(jīng)不可能持續(xù)下去了。在這樣的形勢下，如何兼顧效率與公平就成為一個迫切需要解決的重大國策課題。十八屆四中全會決定，則稱得上破題之作。