十八屆四中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)，依法治國(guó)“必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點(diǎn)”。值得一提的是，權(quán)力結(jié)構(gòu)集中本身帶有天然的非透明性和自由裁量性，容易助長(zhǎng)腐?。恍姓鲗?dǎo)的立法過程以及行政法規(guī)和規(guī)章的肥大化勢(shì)必導(dǎo)致進(jìn)一步增大行政的自由裁量權(quán)。因此，行政改革的聚焦鏡頭應(yīng)該精準(zhǔn)地鎖定在裁量規(guī)制上。四中全會(huì)一系列行政改革措施，正是要通過權(quán)力清單、流程透明、信息公開、責(zé)任追究、績(jī)效考核等一系列改革設(shè)計(jì)限制行政裁量。

然而我們同時(shí)也要清醒地認(rèn)識(shí)到，行政部門不可能沒有裁量權(quán)。沒有裁量，就可能失去靈機(jī)應(yīng)變的彈性和優(yōu)化選擇。沒有裁量，也就會(huì)沒有作為，沒有效率。關(guān)鍵的問題在于怎樣才能通過對(duì)裁量的適當(dāng)制約，在效率與公正之間達(dá)成某種適當(dāng)?shù)钠胶怅P(guān)系。

當(dāng)下，盡管存在集中力量辦大事的組織優(yōu)勢(shì)，成果也很顯著，但從有限資源的最大限度動(dòng)員和運(yùn)用的角度來看，實(shí)際上行政的效率性未必很突出。首先，各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的權(quán)限不清楚，所以能量釋放的范圍和程度也是伸縮自如的，這種投放行為的主觀任意性很容易造成浪費(fèi)或者懈怠。其次，政府的權(quán)力延伸很大，可以調(diào)配的資源也似乎是無限的，所以政績(jī)與成本之間的比例很容易失調(diào)，甚至出現(xiàn)所謂“內(nèi)卷化”效應(yīng)，導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富流失到私人金庫(kù)里或者不斷自我消耗。反腐敗運(yùn)動(dòng)所揭示的驚心動(dòng)魄的事例其實(shí)已經(jīng)證明，我們既存的行政模式并非效率本位。同時(shí)，不少行政官員的行為方式也不存在明顯的“專業(yè)化指向”，更突出的倒是“圈子化指向”。在圈子化的狀況下，行政決策主體互相勾連在一起，活動(dòng)過程不透明，基于獨(dú)任制的問責(zé)壓力很難產(chǎn)生。

為了提高效率，我們?cè)诟母镩_放時(shí)期采取的對(duì)策是促進(jìn)部門之間、地方政府之間圍繞政績(jī)（主要表現(xiàn)為GDP增長(zhǎng)）進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，并把比賽結(jié)果與仕途晉升以及實(shí)惠擴(kuò)大相掛鉤，使得各級(jí)干部和社會(huì)有了比較確定的行為預(yù)期，可以進(jìn)行框架性預(yù)測(cè)，因而政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制得以持續(xù)發(fā)揮作用，這就出現(xiàn)了利益驅(qū)動(dòng)型的行政格局，充滿能動(dòng)性。當(dāng)然其代價(jià)則是較為嚴(yán)重的腐敗。在大力反腐背景下推進(jìn)的行政改革，理所當(dāng)然地要克服行政官員過度恣意的能動(dòng)性，強(qiáng)調(diào)規(guī)則和責(zé)任，甚至對(duì)行政裁量進(jìn)行一些矯枉過正的規(guī)制。例如，針對(duì)圈子化導(dǎo)致的部門利益至上和地方利益至上的偏頗，有必要適當(dāng)加強(qiáng)頂層的決斷權(quán)。又例如，針對(duì)行政干預(yù)過度的偏頗，有必要大幅度減少審批事項(xiàng)，壓縮權(quán)力清單，加強(qiáng)司法規(guī)則的作用。諸如此類的舉措都是事出有因、持之有據(jù)的。

但是，我們必須清楚地認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)在的行政固然存在著公平問題，同時(shí)也存在效率問題。因此，不能簡(jiǎn)單地提出公平高于效率的主張，而應(yīng)該把效率與公平密切聯(lián)系在一起。特別是要防止這樣的狀況：領(lǐng)導(dǎo)干部為了回避責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)而不作為，行政機(jī)關(guān)也因?yàn)榕卤蝗酥缚囟兊媚仃愐?guī)、死氣沉沉。四中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)“要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為”，“勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)”，“堅(jiān)決克服懶政、怠政”，可以說也是有鑒于此。

堅(jiān)持法治原則，并非全盤否定行政裁量權(quán)，而要適當(dāng)規(guī)范行政裁量權(quán)。為此必須合理設(shè)計(jì)裁量的程序要件，明確規(guī)定裁量的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)。不難理解，盡早制定行政程序法以及健全政府信息公開制度就是依法行政的題中應(yīng)有之意。與此同時(shí)，還應(yīng)在行政管理過程中確立服務(wù)型政府的觀念，讓公民從公共物品消費(fèi)者的角度對(duì)行政事業(yè)進(jìn)行審視和評(píng)估，從而在監(jiān)控行政裁量的同時(shí)提高行政效率。

（作者為上海交通大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)）