十八屆四中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)，依法治國(guó)“必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點(diǎn)”。值得一提的是，權(quán)力結(jié)構(gòu)集中本身帶有天然的非透明性和自由裁量性，容易助長(zhǎng)腐??；行政主導(dǎo)的立法過(guò)程以及行政法規(guī)和規(guī)章的肥大化勢(shì)必導(dǎo)致進(jìn)一步增大行政的自由裁量權(quán)。因此，行政改革的聚焦鏡頭應(yīng)該精準(zhǔn)地鎖定在裁量規(guī)制上。四中全會(huì)一系列行政改革措施，正是要通過(guò)權(quán)力清單、流程透明、信息公開(kāi)、責(zé)任追究、績(jī)效考核等一系列改革設(shè)計(jì)限制行政裁量。

然而我們同時(shí)也要清醒地認(rèn)識(shí)到，行政部門(mén)不可能沒(méi)有裁量權(quán)。沒(méi)有裁量，就可能失去靈機(jī)應(yīng)變的彈性和優(yōu)化選擇。沒(méi)有裁量，也就會(huì)沒(méi)有作為，沒(méi)有效率。關(guān)鍵的問(wèn)題在于怎樣才能通過(guò)對(duì)裁量的適當(dāng)制約，在效率與公正之間達(dá)成某種適當(dāng)?shù)钠胶怅P(guān)系。

當(dāng)下，盡管存在集中力量辦大事的組織優(yōu)勢(shì)，成果也很顯著，但從有限資源的最大限度動(dòng)員和運(yùn)用的角度來(lái)看，實(shí)際上行政的效率性未必很突出。首先，各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的權(quán)限不清楚，所以能量釋放的范圍和程度也是伸縮自如的，這種投放行為的主觀任意性很容易造成浪費(fèi)或者懈怠。其次，政府的權(quán)力延伸很大，可以調(diào)配的資源也似乎是無(wú)限的，所以政績(jī)與成本之間的比例很容易失調(diào)，甚至出現(xiàn)所謂“內(nèi)卷化”效應(yīng)，導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富流失到私人金庫(kù)里或者不斷自我消耗。反腐敗運(yùn)動(dòng)所揭示的驚心動(dòng)魄的事例其實(shí)已經(jīng)證明，我們既存的行政模式并非效率本位。同時(shí)，不少行政官員的行為方式也不存在明顯的“專(zhuān)業(yè)化指向”，更突出的倒是“圈子化指向”。在圈子化的狀況下，行政決策主體互相勾連在一起，活動(dòng)過(guò)程不透明，基于獨(dú)任制的問(wèn)責(zé)壓力很難產(chǎn)生。

為了提高效率，我們?cè)诟母镩_(kāi)放時(shí)期采取的對(duì)策是促進(jìn)部門(mén)之間、地方政府之間圍繞政績(jī)（主要表現(xiàn)為GDP增長(zhǎng)）進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，并把比賽結(jié)果與仕途晉升以及實(shí)惠擴(kuò)大相掛鉤，使得各級(jí)干部和社會(huì)有了比較確定的行為預(yù)期，可以進(jìn)行框架性預(yù)測(cè)，因而政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制得以持續(xù)發(fā)揮作用，這就出現(xiàn)了利益驅(qū)動(dòng)型的行政格局，充滿能動(dòng)性。當(dāng)然其代價(jià)則是較為嚴(yán)重的腐敗。在大力反腐背景下推進(jìn)的行政改革，理所當(dāng)然地要克服行政官員過(guò)度恣意的能動(dòng)性，強(qiáng)調(diào)規(guī)則和責(zé)任，甚至對(duì)行政裁量進(jìn)行一些矯枉過(guò)正的規(guī)制。例如，針對(duì)圈子化導(dǎo)致的部門(mén)利益至上和地方利益至上的偏頗，有必要適當(dāng)加強(qiáng)頂層的決斷權(quán)。又例如，針對(duì)行政干預(yù)過(guò)度的偏頗，有必要大幅度減少審批事項(xiàng)，壓縮權(quán)力清單，加強(qiáng)司法規(guī)則的作用。諸如此類(lèi)的舉措都是事出有因、持之有據(jù)的。

但是，我們必須清楚地認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)在的行政固然存在著公平問(wèn)題，同時(shí)也存在效率問(wèn)題。因此，不能簡(jiǎn)單地提出公平高于效率的主張，而應(yīng)該把效率與公平密切聯(lián)系在一起。特別是要防止這樣的狀況：領(lǐng)導(dǎo)干部為了回避責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)而不作為，行政機(jī)關(guān)也因?yàn)榕卤蝗酥缚囟兊媚仃愐?guī)、死氣沉沉。四中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)“要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為”，“勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)”，“堅(jiān)決克服懶政、怠政”，可以說(shuō)也是有鑒于此。

堅(jiān)持法治原則，并非全盤(pán)否定行政裁量權(quán)，而要適當(dāng)規(guī)范行政裁量權(quán)。為此必須合理設(shè)計(jì)裁量的程序要件，明確規(guī)定裁量的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)。不難理解，盡早制定行政程序法以及健全政府信息公開(kāi)制度就是依法行政的題中應(yīng)有之意。與此同時(shí)，還應(yīng)在行政管理過(guò)程中確立服務(wù)型政府的觀念，讓公民從公共物品消費(fèi)者的角度對(duì)行政事業(yè)進(jìn)行審視和評(píng)估，從而在監(jiān)控行政裁量的同時(shí)提高行政效率。

（作者為上海交通大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)）