十八屆四中全會決定強調，依法治國“必須以規(guī)范和約束公權力為重點”。值得一提的是，權力結構集中本身帶有天然的非透明性和自由裁量性，容易助長腐敗；行政主導的立法過程以及行政法規(guī)和規(guī)章的肥大化勢必導致進一步增大行政的自由裁量權。因此，行政改革的聚焦鏡頭應該精準地鎖定在裁量規(guī)制上。四中全會一系列行政改革措施，正是要通過權力清單、流程透明、信息公開、責任追究、績效考核等一系列改革設計限制行政裁量。

然而我們同時也要清醒地認識到，行政部門不可能沒有裁量權。沒有裁量，就可能失去靈機應變的彈性和優(yōu)化選擇。沒有裁量，也就會沒有作為，沒有效率。關鍵的問題在于怎樣才能通過對裁量的適當制約，在效率與公正之間達成某種適當?shù)钠胶怅P系。

當下，盡管存在集中力量辦大事的組織優(yōu)勢，成果也很顯著，但從有限資源的最大限度動員和運用的角度來看，實際上行政的效率性未必很突出。首先，各級行政機構的權限不清楚，所以能量釋放的范圍和程度也是伸縮自如的，這種投放行為的主觀任意性很容易造成浪費或者懈怠。其次，政府的權力延伸很大，可以調配的資源也似乎是無限的，所以政績與成本之間的比例很容易失調，甚至出現(xiàn)所謂“內卷化”效應，導致社會財富流失到私人金庫里或者不斷自我消耗。反腐敗運動所揭示的驚心動魄的事例其實已經證明，我們既存的行政模式并非效率本位。同時，不少行政官員的行為方式也不存在明顯的“專業(yè)化指向”，更突出的倒是“圈子化指向”。在圈子化的狀況下，行政決策主體互相勾連在一起，活動過程不透明，基于獨任制的問責壓力很難產生。

為了提高效率，我們在改革開放時期采取的對策是促進部門之間、地方政府之間圍繞政績（主要表現(xiàn)為GDP增長）進行競爭，并把比賽結果與仕途晉升以及實惠擴大相掛鉤，使得各級干部和社會有了比較確定的行為預期，可以進行框架性預測，因而政績競爭機制得以持續(xù)發(fā)揮作用，這就出現(xiàn)了利益驅動型的行政格局，充滿能動性。當然其代價則是較為嚴重的腐敗。在大力反腐背景下推進的行政改革，理所當然地要克服行政官員過度恣意的能動性，強調規(guī)則和責任，甚至對行政裁量進行一些矯枉過正的規(guī)制。例如，針對圈子化導致的部門利益至上和地方利益至上的偏頗，有必要適當加強頂層的決斷權。又例如，針對行政干預過度的偏頗，有必要大幅度減少審批事項，壓縮權力清單，加強司法規(guī)則的作用。諸如此類的舉措都是事出有因、持之有據(jù)的。

但是，我們必須清楚地認識到，現(xiàn)在的行政固然存在著公平問題，同時也存在效率問題。因此，不能簡單地提出公平高于效率的主張，而應該把效率與公平密切聯(lián)系在一起。特別是要防止這樣的狀況：領導干部為了回避責任風險而不作為，行政機關也因為怕被人指控而變得墨守陳規(guī)、死氣沉沉。四中全會決定強調行政機關“要堅持法定職責必須為”，“勇于負責、敢于擔當”，“堅決克服懶政、怠政”，可以說也是有鑒于此。

堅持法治原則，并非全盤否定行政裁量權，而要適當規(guī)范行政裁量權。為此必須合理設計裁量的程序要件，明確規(guī)定裁量的實體標準。不難理解，盡早制定行政程序法以及健全政府信息公開制度就是依法行政的題中應有之意。與此同時，還應在行政管理過程中確立服務型政府的觀念，讓公民從公共物品消費者的角度對行政事業(yè)進行審視和評估，從而在監(jiān)控行政裁量的同時提高行政效率。

（作者為上海交通大學法學院院長）