結(jié)語
人民代表大會制度具有豐富的政治資源和制度資源,應(yīng)當強調(diào)人民代表大會制度對于政治改革的深刻意義。首先必須維護人民代表大會制度的權(quán)威性和基礎(chǔ)性,任何形式的改革都不能偏離人民代表大會制度,動搖它的基礎(chǔ)地位和政治權(quán)威;其次應(yīng)當強調(diào)人民代表大會制度所包含的政治、制度資源的有用性和可用性,避免不計制度成本的改革,避免盲目制度更新或替代而走改革彎路;再次應(yīng)當通過人民代表大會制度的自身改革增強這些政治、制度資源的有用性與可用性,并將其充分運用于當前的政治改革,釋放人民代表大會制度應(yīng)有的政治效應(yīng)。毫無疑問,無論政府改革還是司法改革,都應(yīng)當用好用活現(xiàn)有制度,優(yōu)先利用現(xiàn)有的制度資源以及對現(xiàn)行制度的優(yōu)化。
就政府改革而言,推進政府依法行政,加快法治政府建設(shè),最根本的還是要依靠人民代表大會制度。完善人民代表大會職能體系和組織體系,一方面要完善人大與政府的權(quán)限劃分,另一方面要強化人大對政府的監(jiān)督。就前者而言,要強化人大決策權(quán)限,充分發(fā)揮人大決議權(quán)的作用,尤其要處理好重大事務(wù)決策權(quán)在人大和政府之間的合理配置。當前,重大行政決策民主化、科學(xué)化、法治化已經(jīng)成為依法行政、建設(shè)法治政府的重大課題。以民主決策為例,政府行政決策尤其是重大行政決策必須貫徹民主原則,并通過程序予以保證,比, 如公眾參與。毫無疑問,公眾參與政府決策過程,是民主決策的體現(xiàn)和保障。但為什么不充分挖掘和利用現(xiàn)成的制度資源,不充分發(fā)揮現(xiàn)成民主體制的作用?就地方治理來說,有兩種決策民主,一是重大行政決策的公眾參與所反映的決策民主,二是人大及其常委會在地方治理中擁有更多的決策權(quán)所體現(xiàn)的決策民主,毫無疑問哪一個方面都不應(yīng)忽視,但比較而言哪一個方面應(yīng)當更加受到重視?或者問,兩個方面都存在民主程度不足的問題,哪一個方面的問題應(yīng)當優(yōu)先解決?
就司法改革而言,推進依法獨立公正司法,建立公正、權(quán)威、高效的司法體制,最根本的也是要依靠人民代表大會制度。當前比較流行的關(guān)于司法體制改革的一些設(shè)想不無道理,一些方案并非一無是處,它們對克服地方上司法“政治化、行政化”現(xiàn)象會產(chǎn)生一定的功效。但從事物本質(zhì)上講,國家司法制度安排需要考慮社會現(xiàn)實需要,司法職能、司法權(quán)責(zé)配置應(yīng)當反映司法規(guī)律。從這樣的角度看,一些比較流行的司改設(shè)想存在不少缺陷或者說不足,它們并沒有充分考慮地方社會治理的基本需求,也沒有遵循“哪里有問題,就在哪里解決”的規(guī)律性要求。長期以來,人們習(xí)慣于或者說善于向上尋求解決現(xiàn)實問題的方案,通過權(quán)力集中的方式應(yīng)對地方層面出現(xiàn)的問題,極少在根本政治制度上求取解決之道。毫無疑問,這會使人大制度在地方和基層更加無效,并且與中央與地方關(guān)系民主化的方向也不一致,與推進國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的趨勢也不同向。這種固有的集權(quán)思維定勢需要逐步改變。只有將政治和司法及其關(guān)系等現(xiàn)實問題的應(yīng)對建立在人民代表大會制度基礎(chǔ)上,才能形成政治發(fā)展的長效機制和法治進步的持續(xù)狀態(tài)。
注釋:
[1] 人民代表大會制度體現(xiàn)的人民-執(zhí)政黨-國家政權(quán)關(guān)系失衡,削弱了人民代表大會作為國家權(quán)力機關(guān)的地位和功能,甚至全國人民代表大會運轉(zhuǎn)也出現(xiàn)了十年“停擺”。在1965年1月三屆全國人大一次會議至1975年1月四屆人大一次會議其間的十年里,人民代表大會制度基本陷入癱瘓狀態(tài),導(dǎo)致整個國家政權(quán)體系發(fā)生紊亂。
[2] 參見程湘清“什么是人民代表大會制度”,載《中國人大》2004年第11期。
[3] 2005年6月,中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《中共全國人大常委會黨組關(guān)于進一步發(fā)揮全國人大代表作用加強全國人大常委會制度建設(shè)的若干意見》指出:堅持和完善人民代表大會制度,是提高黨的執(zhí)政能力,保障人民當家作主,實施依法治國基本方略,做好新形勢下人大工作的必然要求。
[4] 這兩種形式的直接民主對于人民當家作主具有重大現(xiàn)實意義。當然,從廣泛意義上講,基層群眾性自治亦屬于憲法第三條第三款規(guī)定的“人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟文化事業(yè),管理社會事務(wù)”的范疇。
[5] 彭真曾指出:“上面,全國人大和地方各級人大認真履行憲法賦予的職責(zé),發(fā)展社會主義民主,健全社會主義法制;下面,基層實行直接民主,凡是關(guān)系群眾利益的事情,由群眾自己當家,自己做主,自己決定。上下結(jié)合,就會加快社會主義民主的進程。把村民委員會搞好等于辦好八億農(nóng)民的民主訓(xùn)練班,使人人養(yǎng)成民主生活的習(xí)慣,這是發(fā)展社會主義民主的一項很重要的基礎(chǔ)工作。”參見全國人大常委會副委員長彭真在六屆全國人大常委會第20次會議上的講話,載于人民日報1987年3月17日。
[6] 《中共全國人大常委會黨組關(guān)于進一步發(fā)揮全國人大代表作用加強全國人大常委會制度建設(shè)的若干意見》指出:根據(jù)黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》的要求,當前要重點做好兩方面工作:一是進一步發(fā)揮全國人大代表的作用,支持、規(guī)范和保證其依法履行職責(zé)和行使權(quán)力;二是加強全國人大常委會的制度建設(shè),使全國人大及其常委會更好地發(fā)揮最高國家權(quán)力機關(guān)、工作機關(guān)和代表機關(guān)的作用。如果說代表機關(guān)體現(xiàn)了人民代表大會的性質(zhì),權(quán)力機關(guān)則體現(xiàn)了人民代表大會在國家政權(quán)體系的地位。
[7] 有人認為司法機關(guān)是依法治國的主要機關(guān),典型的說法是“法院是國家法治的最終屏障”或“司法是社會公平正義的最后一道防線”;也有人認為依法行政、建設(shè)法治政府是依法治國的主體工程,政府是依法治國、建設(shè)法治國家的主要機關(guān);還有人主張執(zhí)政黨應(yīng)當成為依法治國的主要政治機關(guān),依法治國、依法執(zhí)政、依法行政一體建設(shè),相對于依法行政來說,依法執(zhí)政更為關(guān)鍵。上述觀點都有其合理性,但從整體上就國家機關(guān)功能而言,人民代表大會應(yīng)當是依法治國的組織機關(guān)、責(zé)任機關(guān)和樞紐機關(guān)。
[8] 蔡定劍:《中國人民代表大會制度》,法律出版社1998年版,第340頁。
[9] 自中共十一屆三中全會以來,司法機關(guān)獨立行使司法職權(quán)一直是司法工作的重要原則。中共十一屆三中全會表述為“檢察機關(guān)和司法機關(guān)要保持應(yīng)有的獨立性”;中共十三大政治報告表述為“司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)”。這實際上也是1982年憲法第126、131條的提法;從中共十五大開始,中共歷次代表大會政治報告均表述為“依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。《中國共產(chǎn)黨章程》也明確規(guī)定:黨必須保證國家的立法機關(guān)、司法機關(guān)、行政機關(guān)“積極主動地、獨立負責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地”工作。
[10] 參見肖金明“建構(gòu)、完善和發(fā)展我國行政檢察制度”,載《河南社會科學(xué)》2011年第6期。
[11] 有人認為,跨區(qū)設(shè)置法院的憲法障礙是1982年憲法第101條第2款關(guān)于“縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權(quán)罷免本級人民法院院長”的規(guī)定,而第3條第3款關(guān)于“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生,對它負責(zé),受它監(jiān)督”的規(guī)定、第103條第3款關(guān)于“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會的組成人員不得擔(dān)任國家行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)的職務(wù)”的規(guī)定,以及第128條關(guān)于“地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)負責(zé)”的規(guī)定,因為沒有“本級”的明確限定,因而不構(gòu)成跨區(qū)域設(shè)置法院的憲法障礙。參見劉樹德“法院設(shè)置的憲法表達”,載《人民法院報》2013年11月22日第7版。這顯然是不考慮憲法規(guī)范體系、憲法結(jié)構(gòu)、憲法條款關(guān)聯(lián)性及其對憲法條款含義的影響而形成的理解。實際上,憲法第3條統(tǒng)領(lǐng)第101條、103條、128條等憲法條款構(gòu)成了人大與法院的憲政關(guān)系,跨區(qū)域設(shè)置法院不是對憲法哪一個或者哪幾個條款的違反,而是對人民代表大會制度和1982年憲法的違反。
[12] 實際上,地方黨委書記很少以地方人大常委會主任的身份出現(xiàn)在當?shù)卣紊钪?,更少參加地方人大的具體活動。這一方面與人們對地方黨委書記兼任人大常委會主任的制度安排的意義認識不夠有關(guān),更與這一制度安排的規(guī)范化不足有關(guān)。前不久,有些省份取消了省委書記設(shè)在省級人大的辦公室,有些設(shè)區(qū)的市的市委書記不再兼任同級人大常委會主任,這些做法進一步淡化了這一制度安排的政治意義。在不少省份,由于省委書記極少參加人大活動,甚至在一定意義上降低了人大的地位。比如,某省省委書記兼任人大常委會主任,但兩會期間的有些人大活動并不參加,常務(wù)副主任主持的活動在媒體報道就要往后排,甚至上不了黨報的一版,而政協(xié)的活動卻能夠排在前面,因為政協(xié)主席的級別比人大常務(wù)副主任的級別高。曾長期從事政法工作的該省主持工作的常務(wù)副主任對此十分不滿,認為媒體沒有政治觀念,漠視了地方人大的地位和權(quán)威,于是召黨報相關(guān)負責(zé)人談話,責(zé)問為什么兩會期間人大活動的報道登在第二版,這樣的情況因此有所改變。
[13] 人民代表大會立法職能“縮水”的情形同樣發(fā)生在國家層面上。改革開放以來,由于全國人大常委會職能擴充,全國人大立法權(quán)出現(xiàn)萎縮跡象。自1979年至2011年,全國人大共制定41部法律(另修改法律11部),而全國人大常委會制定法律達到191部,分別占比約為17.4%與82.6%。一些本應(yīng)由全國人大制定的基本法律卻由全國人大常委會制定,出現(xiàn)同樣重要的法律有的由全國人大制定,而有的由全國人大常委會制定的現(xiàn)象,引起學(xué)者的理論質(zhì)疑和人們對全國人大最高國家權(quán)力機關(guān)地位虛置的擔(dān)憂。當然這種狀況在地方上表現(xiàn)地更為徹底,地方人大與其常委會關(guān)系正?;枰纬闪⒎毮苌系暮侠矸止げ⒓右砸?guī)范化。近來,一些地方陸續(xù)出臺人民代表法實施辦法,代表法由全國人大制定(全國人大常委會修改),代表法的地方實施辦法宜由地方人大制定。在山東省人民代表法實施辦法立法征詢過程中,筆者曾建議省人民代表大會常務(wù)委員會審議后提交省人民代表大會審議通過。
[14] 基層人大、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)在各類管委會、指揮部等擔(dān)當一些“實質(zhì)性”的行政性、執(zhí)行性工作,盡管不屬于在國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)擔(dān)任正式職務(wù),但也有違反憲法第103條第2款關(guān)于“縣級以上地方的各級人民代表大會常務(wù)委員會的組成人員不得擔(dān)任國家行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)的職務(wù)”規(guī)定的嫌疑,至少與憲法第103條規(guī)定的原理相違背。
[15] 在近來的行政審批改革進程中,根據(jù)中央和上級政府的做法和要求,一些地方政府大比例削減行政審批事項,陷入了慣常的數(shù)字行政的誤區(qū)。一些設(shè)區(qū)的市政府不遵循改革與法治關(guān)系的一般原則,自行削減省級人大常委會通過地方性法規(guī)設(shè)立的行政審批事項。且不講這些行政審批事項的設(shè)定是否合理與該否取消,下級政府無視上級人大權(quán)威的做法無疑嚴重背離了法治原則,甚至應(yīng)當視為違憲行為。這種漠視人大權(quán)威的做法已經(jīng)成為法治地方、法治政府建設(shè)的最大障礙。
[16] 參見肖金明“完善人民代表大會制度與中國司法構(gòu)造”,在《云南師范大學(xué)學(xué)報》2012年第6期。
[17] 早在2006年,中共中央通過《關(guān)于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》指出:各級行政機關(guān)要增強依法行政的觀念,尊重和服從司法審判和檢察,依法參與訴訟活動,自覺履行生效裁判,保證國家法律的統(tǒng)一正確實施。
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