四、完善人民代表大會(huì)制度以適應(yīng)政治文明、國家治理、政治改革的需要

近些年來不少學(xué)者開始關(guān)注憲法制度研究，包括對(duì)像違憲審查制度等這樣一些新制度的探討和設(shè)計(jì)，對(duì)一些對(duì)老制度的重新反思，其中也包括對(duì)人民代表大會(huì)制度的審視。學(xué)界對(duì)人民代表大會(huì)制度的歷史和政治地位存在比較一致的認(rèn)識(shí)，但對(duì)其現(xiàn)實(shí)作用評(píng)判存在差異，有人甚至作出人民代表大會(huì)制度基本失效的判斷。盡管這樣的判斷主要是基于學(xué)者的感性認(rèn)識(shí)，但有足夠的事?lián)軌蛘f明人民代表大會(huì)制度在國家和地方層面水平不一，人民代表大會(huì)制度的實(shí)踐狀況不盡人意，尤其是地方人民代表大會(huì)制度沒有很好地落實(shí)。由于選舉制度、代表制度等不盡完善，人大地位與職能、組織與結(jié)構(gòu)、能力與權(quán)威等不夠到位，致使人民代表大會(huì)制度在地方層面難以釋放出應(yīng)有的政治效應(yīng)。毫無疑問，這與人民代表大會(huì)制度作為國家根本政治制度的地位很不相稱。如何認(rèn)識(shí)人民代表大會(huì)制度，如何理解人民代表大會(huì)制度的政治效應(yīng)，以及如何完善人民代表大會(huì)制度以釋放其應(yīng)有的政治效應(yīng)，是我國當(dāng)前政治改革的基礎(chǔ)性課題。

如前所述，人民代表大會(huì)制度與政治文明、國家治理、政治改革密切關(guān)聯(lián)。適應(yīng)政治文明、國家治理、政治改革的需要，應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)重點(diǎn)面向上完善人民代表大會(huì)制度，一是在一般意義上，強(qiáng)調(diào)完善選舉制度、代表制度、決策制度、監(jiān)督制度等，以進(jìn)一步健全人民代表代表大會(huì)職能體系和組織體系，滿足黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的體制機(jī)制需要，為完善國家治理體系、提升國家治理能力、推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化提供體制機(jī)制支撐，以及為包括政府改革、司法改革在內(nèi)的政治改革確立方向和道路。二是在特殊意義上，需要特別關(guān)注地方層面的人民代表大會(huì)制度建設(shè)，在地方層面上實(shí)踐黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的要求，尤其要確?；鶎拥胤近h委依法執(zhí)政；在地方層面上完善國家治理體系、提升國家治理能力，尤其要強(qiáng)化基層地方自主治理責(zé)任和能力；以及確保政治改革在地方層面上沿著正確的方向和軌道運(yùn)行。

——政治文明與人民代表大會(huì)制度的完善。社會(huì)主義政治文明的核心是民主政治，它的實(shí)現(xiàn)途徑是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。如前所言，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國統(tǒng)一于人民、執(zhí)政黨、一府兩院與人民代表大會(huì)的政治關(guān)系中，統(tǒng)一于人民代表大會(huì)制度的內(nèi)涵上。推進(jìn)政治文明建設(shè)，需要不斷完善人民代表大會(huì)制度，將黨的領(lǐng)導(dǎo)建基于人民代表大會(huì)制度構(gòu)筑的政治平臺(tái)上，將人民當(dāng)家作主奠基于人民代表大會(huì)制度夯實(shí)的政治基礎(chǔ)上，將依法治國戰(zhàn)略的實(shí)施奠定在人民代表大會(huì)制度鑄就的政治基石上。人民代表大會(huì)制度緊密聯(lián)結(jié)著黨的領(lǐng)導(dǎo)，密切聯(lián)系著人民當(dāng)家作主，高度結(jié)合著依法治國，為這三個(gè)方面及其有機(jī)統(tǒng)一提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，推進(jìn)政治文明建設(shè)，無疑是人民代表大會(huì)制度的根本政治功能和最高政治效應(yīng)，當(dāng)然也是政治改革欲求的根本目標(biāo)。

在地方層面上實(shí)踐黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一尤其重要，為此應(yīng)當(dāng)特別注重兩個(gè)方面：一是應(yīng)當(dāng)重視地方黨委書記兼任地方人大主任的制度安排。執(zhí)政黨在國家政權(quán)體系內(nèi)執(zhí)掌政權(quán)，這符合世界政黨政治的一般規(guī)律。中國執(zhí)政黨在國家政權(quán)體系中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的最佳位置就是人民代表大會(huì)。在以往的實(shí)踐中，地方黨委書記兼任地方人大主任的做法建立了地方黨委與地方人大的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，但這個(gè)聯(lián)結(jié)點(diǎn)上的規(guī)范化、制度化問題一直沒有得到解決，人們對(duì)這一政治安排與地方黨委依法執(zhí)政、通過人大執(zhí)政的關(guān)系沒有引起足夠的重視，從而影響了這一制度安排的政治效應(yīng)；[12]二是應(yīng)當(dāng)注意黨的職能與人大職能的關(guān)聯(lián)與貫通。比如，地方黨委的組織權(quán)與地方人大的人事權(quán)之間應(yīng)當(dāng)形成協(xié)調(diào)溝通的關(guān)系，使人大政治任命具有程序與實(shí)體的雙重意義。再比如，加強(qiáng)地方黨委對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，無論政治領(lǐng)導(dǎo)還是執(zhí)法監(jiān)督，都需要地方黨委政法委員會(huì)與地方人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)的關(guān)聯(lián)、貫通與協(xié)同，地方黨委政法委員會(huì)對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)通過地方人大相關(guān)機(jī)構(gòu)的工作展開。這就需要進(jìn)一步完善地方人大組織體系，建立相應(yīng)機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)地方黨委與地方人大的重要工作關(guān)系，不斷完善地方黨委通過人大執(zhí)政的體制機(jī)制。

——國家治理與人民代表大會(huì)制度的完善。如前所述，國家治理體系建基于人民代表大會(huì)制度之上，提升國家治理能力需要以國家權(quán)力能力為核心實(shí)現(xiàn)執(zhí)政能力、行政能力、司法能力等有效整合，而國家治理現(xiàn)代化與人民代表大會(huì)制度所保障的政治現(xiàn)代化同步并行，從理論邏輯和制度功能上講，人民代表大會(huì)應(yīng)當(dāng)成為國家治理體系的基石和架構(gòu)。加強(qiáng)國家治理體系和治理能力建設(shè)，就需要在人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)上，完善以人民代表大會(huì)為基石和架構(gòu)的國家治理體系的層級(jí)關(guān)系，既包括中央與地方的關(guān)系，也包括地方不同層級(jí)的關(guān)系。地方治理體系和治理能力建設(shè)應(yīng)當(dāng)與地方人大制度建設(shè)相聯(lián)系，尤其需要重視基層政權(quán)在國家治理體系中的地位和作用。從完善國家治理體系的意義上夯實(shí)基層，通過加強(qiáng)基層治理改善國家治理狀態(tài)。

從完善國家治理體系、提升國家治理能力的角度看，加強(qiáng)地方人民代表大會(huì)制度應(yīng)當(dāng)著眼于兩個(gè)方面，一方面，地方立法權(quán)需要合理布局和配置。當(dāng)前地方立法權(quán)布局不均衡，不能夠適應(yīng)地方治理的需要，在已有的地方立法權(quán)布局中也存在運(yùn)作方面的問題，主要表現(xiàn)為地方立法權(quán)基本上由人大常委會(huì)行使，地方人大會(huì)議基本上沒有立法活動(dòng)，地方人大立法職能虛化。從立法權(quán)的功能上講，地方立法權(quán)對(duì)于地方層面的國家治理具有重要意義。十八屆三中全會(huì)提出增加具有地方立法權(quán)的較大市的數(shù)量，這無疑是完善地方人民代表大會(huì)制度的重要舉措，也為完善地方治理體系、提升地方治理能力拓展了制度空間。在合理布局地方立法權(quán)的過程中，在省級(jí)地方和較大的市的層面上，應(yīng)當(dāng)合理調(diào)整地方人大與其常委會(huì)的關(guān)系。一般而言，凡是地方特別重大的事項(xiàng)，宜由地方人大作出決定或進(jìn)行立法，地方重大事項(xiàng)可由地方人大常委會(huì)決定或立法；凡是全國人大制定的法律，地方實(shí)施辦法應(yīng)由地方人大制定，全國人大常委會(huì)制定的法律需要地方立法，可由地方人大常委會(huì)進(jìn)行。[13]另一方面，地方人大的性質(zhì)、地位、職能等需要進(jìn)一步明確和規(guī)范。當(dāng)前在有些基層地方，存在人大主任或常務(wù)副主任兼做執(zhí)行性事務(wù)等不規(guī)范狀況，比如，人大常委會(huì)主任或者常務(wù)副主任、政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)等被安排一些諸如開發(fā)區(qū)建設(shè)總指揮這樣的“實(shí)職性”崗位，甚至出現(xiàn)“黨委政府管全面、分管領(lǐng)導(dǎo)管條線、人大政協(xié)管點(diǎn)片、檢察法院管事件”這樣的基層管理體制，看似是對(duì)基層人大、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)的重視和尊重，實(shí)際上是長期普遍存在的人大虛化、人大領(lǐng)導(dǎo)虛位、政協(xié)可有可無等觀念的表現(xiàn)?；鶎拥倪@些做法模糊了人大的性質(zhì)，淡化了人大的決策和監(jiān)督職能，矮化了人大的政治地位。[14]如果這些情況不改變，就無法發(fā)揮人民代表大會(huì)的作用，無法顯示地方人民代表大會(huì)制度的政治效應(yīng)。

——政治改革與人民代表大會(huì)制度的完善。如前所述，政治改革，包括政府改革、司法改革等，總體方向是以人民代表大會(huì)制度為基礎(chǔ)建設(shè)中國特色民主政治，政治改革的軌道是以人民代表大會(huì)制度為核心的政治制度體系鋪筑的憲政道路，政治改革是社會(huì)主義政治制度的自我完善和發(fā)展，主要是指人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，尤其是地方人民代表大會(huì)制度的完善和發(fā)展，這充分說明了人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)同政治改革的邏輯關(guān)系。如果不強(qiáng)化人民代表大會(huì)制度與政治改革的邏輯關(guān)系，地方層面改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治改革就難以使地方黨委走上通過人民代表大會(huì)執(zhí)政的道路，地方黨委民主、科學(xué)、依法執(zhí)政就無法落實(shí)；如果不強(qiáng)化人民代表大會(huì)制度與政府改革的邏輯關(guān)系，地方人民代表大會(huì)制度的政治效應(yīng)和地方人大的權(quán)威就無法體現(xiàn)，地方層面的法治政府建設(shè)進(jìn)程就缺乏制度性的推動(dòng)力量；[15]如果不強(qiáng)化人民代表大會(huì)制度與司法改革的邏輯關(guān)系，不能將人民代表大會(huì)的政治權(quán)威與司法權(quán)威結(jié)合起來，司法改革就無法獲得持久的成效。司法權(quán)威來自人民的信賴，來自憲法和人民代表大會(huì)制度的保障，來自人民代表大會(huì)的政治權(quán)威。地方和基層人民代表大會(huì)沒有政治權(quán)威，司法權(quán)威就難以確立，那種寄希望自上而下輸送權(quán)威的做法難以形成穩(wěn)定持久的司法格局。

司法改革是政治改革的重要組成部分，人們對(duì)司法改革有很多愿望和方案，但任何改革方案都必須與人民代表大會(huì)制度相結(jié)合。司法改革盡管是一項(xiàng)整體性的改革，但主要表現(xiàn)在地方層面上，地方層面的司法改革應(yīng)當(dāng)避免脫軌而行，也就是說，司改不能脫離人民代表大會(huì)制度的原理和規(guī)范鋪設(shè)的政改之道。這里有兩個(gè)問題需要特別重視，一方面，應(yīng)當(dāng)擺脫傳統(tǒng)的“上下”思維，在一級(jí)政權(quán)層面上重構(gòu)一府兩院的關(guān)系，將法院、檢察院的人財(cái)物完全置于同級(jí)人大的管控下，從而使司法擺脫政府的實(shí)際控制，以保證基層和地方司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使司法職權(quán)。[16]法院司法權(quán)威受到的最主要威脅來自于政府及其部門，尤其是政府通過掌控“人財(cái)物”等資源形成對(duì)法院的優(yōu)勢和事實(shí)性制約，從而削弱了法院的獨(dú)立性并減弱了司法權(quán)威。這是長期以來難以形成執(zhí)政黨所主張和要求的“尊重和服從司法判決和檢察”局面的主要原因。[17]如果要確立和維護(hù)司法權(quán)威，當(dāng)然需要建立一定的機(jī)制使法院真正獨(dú)立于政府，這需要借助人大與政府關(guān)系的全面改進(jìn)，使法院的建制、編制、人員、財(cái)政、設(shè)施與裝備等都建立在人大制度基礎(chǔ)上，以保障憲法第126條和第131條規(guī)定的實(shí)際意義，使法院、檢察院能夠獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，有效履行裁判糾紛和法律監(jiān)督職能。這是一個(gè)與人民代表大會(huì)制度的完善和權(quán)威型人大建設(shè)分不開的重大現(xiàn)實(shí)問題。另一方面，明確人大監(jiān)督與檢察監(jiān)督的關(guān)系，確立兩者之間分界和關(guān)聯(lián)，推進(jìn)檢察職能轉(zhuǎn)型。人大監(jiān)督屬于政治監(jiān)督，其中包括對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督，但人大監(jiān)督法律實(shí)施側(cè)重于宏觀，通常不具體到個(gè)案性的執(zhí)法和司法活動(dòng)，即使對(duì)具體執(zhí)法和司法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，也必須遵循專門的程序和方式。憲法賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，除對(duì)訴訟進(jìn)行監(jiān)督外，應(yīng)當(dāng)通過履行法律監(jiān)督職能重構(gòu)檢察院與政府的關(guān)系，以進(jìn)一步完善一府兩院體制。