四、完善人民代表大會制度以適應政治文明、國家治理、政治改革的需要

近些年來不少學者開始關注憲法制度研究，包括對像違憲審查制度等這樣一些新制度的探討和設計，對一些對老制度的重新反思，其中也包括對人民代表大會制度的審視。學界對人民代表大會制度的歷史和政治地位存在比較一致的認識，但對其現(xiàn)實作用評判存在差異，有人甚至作出人民代表大會制度基本失效的判斷。盡管這樣的判斷主要是基于學者的感性認識，但有足夠的事?lián)軌蛘f明人民代表大會制度在國家和地方層面水平不一，人民代表大會制度的實踐狀況不盡人意，尤其是地方人民代表大會制度沒有很好地落實。由于選舉制度、代表制度等不盡完善，人大地位與職能、組織與結構、能力與權威等不夠到位，致使人民代表大會制度在地方層面難以釋放出應有的政治效應。毫無疑問，這與人民代表大會制度作為國家根本政治制度的地位很不相稱。如何認識人民代表大會制度，如何理解人民代表大會制度的政治效應，以及如何完善人民代表大會制度以釋放其應有的政治效應，是我國當前政治改革的基礎性課題。

如前所述，人民代表大會制度與政治文明、國家治理、政治改革密切關聯(lián)。適應政治文明、國家治理、政治改革的需要，應當在兩個重點面向上完善人民代表大會制度，一是在一般意義上，強調完善選舉制度、代表制度、決策制度、監(jiān)督制度等，以進一步健全人民代表代表大會職能體系和組織體系，滿足黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的體制機制需要，為完善國家治理體系、提升國家治理能力、推進國家治理現(xiàn)代化提供體制機制支撐，以及為包括政府改革、司法改革在內的政治改革確立方向和道路。二是在特殊意義上，需要特別關注地方層面的人民代表大會制度建設，在地方層面上實踐黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的要求，尤其要確保基層地方黨委依法執(zhí)政；在地方層面上完善國家治理體系、提升國家治理能力，尤其要強化基層地方自主治理責任和能力；以及確保政治改革在地方層面上沿著正確的方向和軌道運行。

——政治文明與人民代表大會制度的完善。社會主義政治文明的核心是民主政治，它的實現(xiàn)途徑是黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一。如前所言，黨的領導、人民當家作主、依法治國統(tǒng)一于人民、執(zhí)政黨、一府兩院與人民代表大會的政治關系中，統(tǒng)一于人民代表大會制度的內涵上。推進政治文明建設，需要不斷完善人民代表大會制度，將黨的領導建基于人民代表大會制度構筑的政治平臺上，將人民當家作主奠基于人民代表大會制度夯實的政治基礎上，將依法治國戰(zhàn)略的實施奠定在人民代表大會制度鑄就的政治基石上。人民代表大會制度緊密聯(lián)結著黨的領導，密切聯(lián)系著人民當家作主，高度結合著依法治國，為這三個方面及其有機統(tǒng)一提供堅實的制度保障。加強黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一，推進政治文明建設，無疑是人民代表大會制度的根本政治功能和最高政治效應，當然也是政治改革欲求的根本目標。

在地方層面上實踐黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一尤其重要，為此應當特別注重兩個方面：一是應當重視地方黨委書記兼任地方人大主任的制度安排。執(zhí)政黨在國家政權體系內執(zhí)掌政權，這符合世界政黨政治的一般規(guī)律。中國執(zhí)政黨在國家政權體系中發(fā)揮領導作用的最佳位置就是人民代表大會。在以往的實踐中，地方黨委書記兼任地方人大主任的做法建立了地方黨委與地方人大的聯(lián)結點，但這個聯(lián)結點上的規(guī)范化、制度化問題一直沒有得到解決，人們對這一政治安排與地方黨委依法執(zhí)政、通過人大執(zhí)政的關系沒有引起足夠的重視，從而影響了這一制度安排的政治效應；[12]二是應當注意黨的職能與人大職能的關聯(lián)與貫通。比如，地方黨委的組織權與地方人大的人事權之間應當形成協(xié)調溝通的關系，使人大政治任命具有程序與實體的雙重意義。再比如，加強地方黨委對政法工作的領導，無論政治領導還是執(zhí)法監(jiān)督，都需要地方黨委政法委員會與地方人大內務司法委員會的關聯(lián)、貫通與協(xié)同，地方黨委政法委員會對司法的領導應當通過地方人大相關機構的工作展開。這就需要進一步完善地方人大組織體系，建立相應機構對應地方黨委與地方人大的重要工作關系，不斷完善地方黨委通過人大執(zhí)政的體制機制。

——國家治理與人民代表大會制度的完善。如前所述，國家治理體系建基于人民代表大會制度之上，提升國家治理能力需要以國家權力能力為核心實現(xiàn)執(zhí)政能力、行政能力、司法能力等有效整合，而國家治理現(xiàn)代化與人民代表大會制度所保障的政治現(xiàn)代化同步并行，從理論邏輯和制度功能上講，人民代表大會應當成為國家治理體系的基石和架構。加強國家治理體系和治理能力建設，就需要在人民代表大會制度基礎上，完善以人民代表大會為基石和架構的國家治理體系的層級關系，既包括中央與地方的關系，也包括地方不同層級的關系。地方治理體系和治理能力建設應當與地方人大制度建設相聯(lián)系，尤其需要重視基層政權在國家治理體系中的地位和作用。從完善國家治理體系的意義上夯實基層，通過加強基層治理改善國家治理狀態(tài)。

從完善國家治理體系、提升國家治理能力的角度看，加強地方人民代表大會制度應當著眼于兩個方面，一方面，地方立法權需要合理布局和配置。當前地方立法權布局不均衡，不能夠適應地方治理的需要，在已有的地方立法權布局中也存在運作方面的問題，主要表現(xiàn)為地方立法權基本上由人大常委會行使，地方人大會議基本上沒有立法活動，地方人大立法職能虛化。從立法權的功能上講，地方立法權對于地方層面的國家治理具有重要意義。十八屆三中全會提出增加具有地方立法權的較大市的數(shù)量，這無疑是完善地方人民代表大會制度的重要舉措，也為完善地方治理體系、提升地方治理能力拓展了制度空間。在合理布局地方立法權的過程中，在省級地方和較大的市的層面上，應當合理調整地方人大與其常委會的關系。一般而言，凡是地方特別重大的事項，宜由地方人大作出決定或進行立法，地方重大事項可由地方人大常委會決定或立法；凡是全國人大制定的法律，地方實施辦法應由地方人大制定，全國人大常委會制定的法律需要地方立法，可由地方人大常委會進行。[13]另一方面，地方人大的性質、地位、職能等需要進一步明確和規(guī)范。當前在有些基層地方，存在人大主任或常務副主任兼做執(zhí)行性事務等不規(guī)范狀況，比如，人大常委會主任或者常務副主任、政協(xié)主要領導等被安排一些諸如開發(fā)區(qū)建設總指揮這樣的“實職性”崗位，甚至出現(xiàn)“黨委政府管全面、分管領導管條線、人大政協(xié)管點片、檢察法院管事件”這樣的基層管理體制，看似是對基層人大、政協(xié)領導的重視和尊重，實際上是長期普遍存在的人大虛化、人大領導虛位、政協(xié)可有可無等觀念的表現(xiàn)?；鶎拥倪@些做法模糊了人大的性質，淡化了人大的決策和監(jiān)督職能，矮化了人大的政治地位。[14]如果這些情況不改變，就無法發(fā)揮人民代表大會的作用，無法顯示地方人民代表大會制度的政治效應。

——政治改革與人民代表大會制度的完善。如前所述，政治改革，包括政府改革、司法改革等，總體方向是以人民代表大會制度為基礎建設中國特色民主政治，政治改革的軌道是以人民代表大會制度為核心的政治制度體系鋪筑的憲政道路，政治改革是社會主義政治制度的自我完善和發(fā)展，主要是指人民代表大會制度與時俱進，尤其是地方人民代表大會制度的完善和發(fā)展，這充分說明了人民代表大會制度與時俱進同政治改革的邏輯關系。如果不強化人民代表大會制度與政治改革的邏輯關系，地方層面改善黨的領導的政治改革就難以使地方黨委走上通過人民代表大會執(zhí)政的道路，地方黨委民主、科學、依法執(zhí)政就無法落實；如果不強化人民代表大會制度與政府改革的邏輯關系，地方人民代表大會制度的政治效應和地方人大的權威就無法體現(xiàn)，地方層面的法治政府建設進程就缺乏制度性的推動力量；[15]如果不強化人民代表大會制度與司法改革的邏輯關系，不能將人民代表大會的政治權威與司法權威結合起來，司法改革就無法獲得持久的成效。司法權威來自人民的信賴，來自憲法和人民代表大會制度的保障，來自人民代表大會的政治權威。地方和基層人民代表大會沒有政治權威，司法權威就難以確立，那種寄希望自上而下輸送權威的做法難以形成穩(wěn)定持久的司法格局。

司法改革是政治改革的重要組成部分，人們對司法改革有很多愿望和方案，但任何改革方案都必須與人民代表大會制度相結合。司法改革盡管是一項整體性的改革，但主要表現(xiàn)在地方層面上，地方層面的司法改革應當避免脫軌而行，也就是說，司改不能脫離人民代表大會制度的原理和規(guī)范鋪設的政改之道。這里有兩個問題需要特別重視，一方面，應當擺脫傳統(tǒng)的“上下”思維，在一級政權層面上重構一府兩院的關系，將法院、檢察院的人財物完全置于同級人大的管控下，從而使司法擺脫政府的實際控制，以保證基層和地方司法機關獨立行使司法職權。[16]法院司法權威受到的最主要威脅來自于政府及其部門，尤其是政府通過掌控“人財物”等資源形成對法院的優(yōu)勢和事實性制約，從而削弱了法院的獨立性并減弱了司法權威。這是長期以來難以形成執(zhí)政黨所主張和要求的“尊重和服從司法判決和檢察”局面的主要原因。[17]如果要確立和維護司法權威，當然需要建立一定的機制使法院真正獨立于政府，這需要借助人大與政府關系的全面改進，使法院的建制、編制、人員、財政、設施與裝備等都建立在人大制度基礎上，以保障憲法第126條和第131條規(guī)定的實際意義，使法院、檢察院能夠獨立行使審判權和檢察權，有效履行裁判糾紛和法律監(jiān)督職能。這是一個與人民代表大會制度的完善和權威型人大建設分不開的重大現(xiàn)實問題。另一方面，明確人大監(jiān)督與檢察監(jiān)督的關系，確立兩者之間分界和關聯(lián)，推進檢察職能轉型。人大監(jiān)督屬于政治監(jiān)督，其中包括對法律實施的監(jiān)督，但人大監(jiān)督法律實施側重于宏觀，通常不具體到個案性的執(zhí)法和司法活動，即使對具體執(zhí)法和司法活動進行監(jiān)督，也必須遵循專門的程序和方式。憲法賦予檢察機關法律監(jiān)督職能，除對訴訟進行監(jiān)督外，應當通過履行法律監(jiān)督職能重構檢察院與政府的關系，以進一步完善一府兩院體制。