三、人民代表大會(huì)制度與政治改革、政府改革、司法體制改革的關(guān)聯(lián)統(tǒng)一

在人民代表制度框架體系內(nèi)展開(kāi)漸進(jìn)的政治改革，包括人民代表大會(huì)制度的自我完善，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的改革，政府改革與司法改革，等等，關(guān)系著黨、人民和國(guó)家關(guān)系的民主化、規(guī)范化、程序化，關(guān)系著國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。三十年來(lái)改革的進(jìn)程表明，漸進(jìn)性、有序性、關(guān)聯(lián)性、統(tǒng)一性是中國(guó)改革的基本特征，這當(dāng)然有賴于共產(chǎn)黨的組織領(lǐng)導(dǎo)，也有賴于人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的改革和執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，必須與人民代表大會(huì)制度相結(jié)合；政府層面的改革和司法體制改革，也都必須在憲法確立的人民代表大會(huì)制度框架內(nèi)進(jìn)行。人民代表大會(huì)制度一方面規(guī)定了政治改革的方向和基本路徑，另一方面規(guī)定了政治改革的基本面向和限度，還在一定意義上保證了政治改革的漸進(jìn)有序性和關(guān)聯(lián)統(tǒng)一性。

——堅(jiān)持以改善黨的領(lǐng)導(dǎo)為關(guān)鍵的政治改革，應(yīng)當(dāng)與推進(jìn)民主、科學(xué)、依法執(zhí)政結(jié)合起來(lái)。所謂民主執(zhí)政，主要是指執(zhí)政必須遵循人民主權(quán)的最高原則，貫徹民主集中制原則；所謂科學(xué)執(zhí)政，主要是指執(zhí)政必須尊重國(guó)家政權(quán)運(yùn)作規(guī)律，遵循國(guó)家治理的基本邏輯；所謂依法執(zhí)政，主要是指執(zhí)政必須遵守國(guó)家法治原則，尊崇憲法法律至上地位。無(wú)論是民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政，還是依法執(zhí)政，都與人民代表大會(huì)制度高度關(guān)聯(lián)。無(wú)論是從人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在本質(zhì)性來(lái)看，還是從民主、科學(xué)、依法執(zhí)政的外在實(shí)踐性來(lái)講，堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)必須與人民代表大會(huì)制度有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)民主、科學(xué)、依法執(zhí)政必須通過(guò)人民代表大會(huì)執(zhí)政。人民代表大會(huì)制度是人民主權(quán)原則和民主集中制原則的制度表現(xiàn)，國(guó)家政權(quán)運(yùn)作和國(guó)家治理體系建立在人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)上，人民代表大會(huì)制度致力于完善國(guó)家法律體系進(jìn)而確立國(guó)家法治體系，這就意味著堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)踐民主、科學(xué)、依法執(zhí)政的原則，必須將完善人民代表大會(huì)制度、支持人民代表大會(huì)依法履職、通過(guò)人民代表大會(huì)執(zhí)政作為當(dāng)前的重大課題。

堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，其永恒的命題是改善黨與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系，最重要的是黨與人民代表大會(huì)的關(guān)系。在國(guó)家層面上，科學(xué)、民主、依法執(zhí)政正在步入軌道，但地方層面上依法執(zhí)政的狀況很不理想，地方黨委依法執(zhí)政的能力嚴(yán)重制約了黨的執(zhí)政能力，主要是因?yàn)槭苤朴诘胤近h委與地方人民代表大會(huì)關(guān)系的現(xiàn)實(shí)狀況。從某種意義上講，地方黨委依法執(zhí)政的水平取決于地方黨委尊重、支持地方人民代表大會(huì)工作的意愿和程度，當(dāng)然也取決于地方黨委尊重和保證司法工作的意愿和程度。政治領(lǐng)域的任何改革，如果不與人民代表大會(huì)制度建設(shè)相結(jié)合，都難以取得預(yù)期的成效，對(duì)于改善地方黨委與地方人民代表大會(huì)的關(guān)系、促進(jìn)地方層面依法執(zhí)政來(lái)說(shuō)亦是如此。只有完善地方人民代表大會(huì)制度，使地方人民代表大會(huì)成為地方黨委的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政渠道，才能制度化地推進(jìn)地方黨委執(zhí)政能力建設(shè)，在地方層面上將黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治地方建設(shè)、地方自主治理有效結(jié)合起來(lái)。

——堅(jiān)持以政府改革為重點(diǎn)的政治改革，應(yīng)當(dāng)與全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府結(jié)合起來(lái)。關(guān)于政府改革，從來(lái)就不是孤立進(jìn)行的。一方面，政府改革與經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)改革存在千絲萬(wàn)縷的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)改革與社會(huì)改革需要政府改革相適應(yīng)，政府改革是市場(chǎng)化改革與社會(huì)化改革的需要，深化經(jīng)濟(jì)體制改革，推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，需要轉(zhuǎn)變政府職能，正確界定和處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系；另一方面，更為重要的是，需要將政府改革作為政治改革的重點(diǎn)，將與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)改革相適應(yīng)的政府改革上升到政治的高度，全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，通過(guò)政府改革優(yōu)化政治生態(tài)。政治意義上的政府改革關(guān)鍵是在國(guó)家政權(quán)體系中貫徹民主集中制和權(quán)力制約原則，確立政府與其他政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系，以政府與法院、檢察院的關(guān)系調(diào)適為重點(diǎn)，當(dāng)然最重要的是以政府與人民代表大會(huì)的關(guān)系為根本。

關(guān)于政府與人民代表大會(huì)的關(guān)系，前提是政府由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，關(guān)鍵是人民代表大會(huì)與政府的權(quán)能劃分，這顯然不是“立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)”的概念劃分，而是涉及更為廣泛的決策、執(zhí)行、監(jiān)督的職能劃分與權(quán)責(zé)配置。十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出：健全“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度。健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告。在政府與人民代表大會(huì)的關(guān)系上，人大監(jiān)督很重要，人大決策或許更為重要。“由于長(zhǎng)期以來(lái)，黨比較重視行政權(quán)力，行政首腦又在黨內(nèi)地位高于人民代表大會(huì)，因而，行政機(jī)關(guān)往往比人民代表大會(huì)更有權(quán)威……使得一些地方政府可以去行使明顯屬于人民代表大會(huì)決定權(quán)范圍的權(quán)力。例如國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和預(yù)算的部分調(diào)整變更，　建設(shè)民主法治政府，推進(jìn)依法獨(dú)立司法。一方面，人民代表大會(huì)制度是促進(jìn)政府與法律有效結(jié)合的根本制度，政府由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督的制度保證著政府的民主性，作為權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)以執(zhí)法為使命，組織權(quán)限、行為過(guò)程、責(zé)任水平受到法律約束，從而保證了政府的法治性；另一方面，人民代表大會(huì)制度是保證法院、檢察院依法獨(dú)立公正行使司法職權(quán)的根本制度，以憲法與法律為紐帶確立一府兩院的關(guān)系，使法院、檢察院通過(guò)訴訟和監(jiān)督促進(jìn)依法行政，從而維護(hù)法治國(guó)家的進(jìn)程；依法治國(guó)，建設(shè)法治國(guó)家的保障是權(quán)力監(jiān)督和制約，人民代表大會(huì)制度是形成權(quán)力監(jiān)督和制約的根本制度。除了建立在人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)上的一府兩院形成相互制約外，人民代表大會(huì)的權(quán)力監(jiān)督，包括完善憲法實(shí)施機(jī)制尤其是維護(hù)憲法權(quán)威的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)促進(jìn)和保障法治國(guó)家建設(shè)有著更為根本的作用。