引言

1949年的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》確定建立人民代表大會(huì)制度，由于建國之初不具備普選條件，不具備全國選舉的條件，無法產(chǎn)生和召開全國人民代表大會(huì)，于是采用了政協(xié)全體會(huì)議代行全國人大職權(quán)的過渡做法。實(shí)際上，《共同綱領(lǐng)》沒有直接使用“人民代表大會(huì)制度”這一術(shù)語，但《共同綱領(lǐng)》規(guī)定國家權(quán)力機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)和人民政府。1954年憲法也沒有直接采用“人民代表大會(huì)制度”這一術(shù)語，它以《共同綱領(lǐng)》為基礎(chǔ)，明確規(guī)定“中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民，人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”?？梢哉J(rèn)為，人民代表大會(huì)制度經(jīng)由“五四”憲法的規(guī)定成為我國根本政治制度。或者可以說，“五四”憲法明確了人民代表大會(huì)的性質(zhì)、地位和職權(quán)，正式確立了人民代表大會(huì)制度。1954年選舉產(chǎn)生的人民代表大會(huì)成為國家政權(quán)的組織形式和國家政權(quán)體系的核心，人民代表大會(huì)制度不僅在憲法規(guī)范意義上更在實(shí)際政治生活中成為國家根本政治制度。但是，人民代表大會(huì)制度的發(fā)展并不是一帆風(fēng)順的，1950年代后期至1970年代中期的各種政治運(yùn)動(dòng)尤其是十年“文化大革命”重創(chuàng)了新建立的國家制度，包括民族區(qū)域自治制度、多黨合作與政治協(xié)商制度等國家基本制度，人民代表大會(huì)制度作為國家根本政治制度也未能幸免[1]“文革”結(jié)束后恢復(fù)重建人民代表大會(huì)制度，1982年憲法重構(gòu)和加強(qiáng)了人民代表大會(huì)的地位和職權(quán)，在隨后三十年來，人民代表大會(huì)制度日益成熟并有效發(fā)揮政治能量，比較全面、直接和充分地反映了“一切權(quán)力屬于人民”的本質(zhì)。人民代表大會(huì)逐步成為人民當(dāng)家作主的有效組織形式、整個(gè)國家政權(quán)體系的核心，作為憲法政治基礎(chǔ)的人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)性、根本性特征日益顯現(xiàn)。

人民代表大會(huì)制度具有豐富和深刻的內(nèi)涵。簡(jiǎn)言之，人民代表大會(huì)制度是關(guān)于人民代表大會(huì)性質(zhì)、職能、組織、運(yùn)作的一系列制度。廣言之，它還包括人民代表大會(huì)與人民、執(zhí)政黨、人民政府、人民法院、人民檢察院等相互關(guān)系的原則和機(jī)制。概言之，人民代表大會(huì)制度主要包括主權(quán)在民制度、民主集中制度、國家選舉制度、人大工作制度等基本制度，并形成以主權(quán)在民制度為本質(zhì)和核心內(nèi)容、以民主集中制度為組織和運(yùn)行原則、以國家選舉制度為前提和基礎(chǔ)、以人大工作制度為形式和實(shí)體的結(jié)合體與統(tǒng)一體。[2]人民代表大會(huì)制度是一個(gè)完整的、多層面的制度體系，在第一個(gè)層面上反映了人民、人民代表大會(huì)、執(zhí)政黨的關(guān)系；在第二個(gè)層面上建立了人民代表大會(huì)與一府兩院的關(guān)系；在第三個(gè)層面上規(guī)定了一府兩院之間的相互關(guān)系；在每一個(gè)層面上都體現(xiàn)著中央與地方的關(guān)系。人民代表大會(huì)制度作為完整統(tǒng)一的政治制度體系，具有廣泛的政治效應(yīng)，它是促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本制度，為完善國家治理體系、提升國家治理能力、實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化提供基本制度保障，為政治改革，包括政府改革、司法改革等規(guī)定民主方向、制度基礎(chǔ)和憲政路徑。為推進(jìn)政治文明、國家治理、政治改革，必須進(jìn)一步彰顯人民代表大會(huì)制度的根本屬性，突出人民代表大會(huì)制度的基本功能，全面鞏固人民代表大會(huì)的基礎(chǔ)地位，整體推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，尤其需要加強(qiáng)地方人民代表大會(huì)制度建設(shè)，進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度體系。

一、人民代表大會(huì)制度與黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一

在政治文明范疇中，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一于人民代表大會(huì)制度的內(nèi)在邏輯中。2004年，胡錦濤在首都各界紀(jì)念全國人民代表大會(huì)成立50周年大會(huì)上發(fā)表重要講話，就進(jìn)一步堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度著重強(qiáng)調(diào)了密切聯(lián)系的三個(gè)方面，一是必須充分發(fā)揚(yáng)人民民主，保證人民當(dāng)家作主；二是必須堅(jiān)持依法治國的基本方略，不斷推進(jìn)建設(shè)社會(huì)主義法治國家的進(jìn)程；三是必須加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，改善黨對(duì)國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平。這三個(gè)相互聯(lián)系的方面構(gòu)成一個(gè)整體，將人民代表大會(huì)制度與政治文明建設(shè)高度關(guān)聯(lián)，使人民代表大會(huì)制度成為促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本制度，成為提高黨的執(zhí)政能力、保障人民當(dāng)家作主、實(shí)施依法治國基本方略的根本保障。[3]可以這樣說，人民代表大會(huì)與人民、執(zhí)政黨的關(guān)系是最基本的政治關(guān)系，人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力，執(zhí)政黨通過人民代表大會(huì)執(zhí)掌國家權(quán)力，在黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施依法治國戰(zhàn)略的進(jìn)程中，人民代表大會(huì)居于基礎(chǔ)地位。2014年將迎來全國人民代表大會(huì)成立60周年，按照慣例，習(xí)近平總書記將會(huì)在紀(jì)念大會(huì)上發(fā)表重要講話，重申人民代表大會(huì)制度的歷史作用、政治地位和現(xiàn)實(shí)價(jià)值，闡述人民代表大會(huì)制度改革發(fā)展的新思路新舉措，人民代表大會(huì)制度將進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。

——人民代表大會(huì)制度是保障人民當(dāng)家作主的根本制度。1982年憲法第2條規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。在中國政治生活中，人民與人民代表大會(huì)的關(guān)系是最為根本的政治關(guān)系，是人民代表大會(huì)制度的首要內(nèi)容，這一政治關(guān)系的本質(zhì)要求是突出人民在政治生活中的主體地位，保障這一政治關(guān)系的原則是人民主權(quán)原則和民主集中制原則。完善人民代表大會(huì)制度，就是要貫徹人民主權(quán)原則和民主集中制原則，突出人民主體地位，保障人民通過全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力，這是人民當(dāng)家作主的根本體現(xiàn)。從這樣的意義上講，人民代表大會(huì)是人民當(dāng)家作主的國家機(jī)關(guān)，是人民當(dāng)家作主的有效組織形式，人民代表大會(huì)制度是保障人民當(dāng)家作主的根本制度。

人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力是代議民主和間接民主的中國形式，除此之外，人民當(dāng)家作主還有兩個(gè)方面的體現(xiàn)：一是人民通過多種形式參加國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)管理，公民個(gè)人、社會(huì)組織、社會(huì)公眾等多種形式主體參與公共生活，包括參與國家立法、政府決策、司法活動(dòng)等，這屬于政治參與范疇；二是以居民委員會(huì)制度和村民委員會(huì)制度規(guī)范和保障的群眾自我教育、自我管理、自我服務(wù)等自主形式，包括民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等，這屬于基層群眾自治范疇。[4]憲法第111條賦予農(nóng)村村民委員會(huì)和城市居民委員會(huì)以“基層群眾性自治組織”地位，也由此奠定了基層群眾自治制度化、法制化的前提和基礎(chǔ)。中共十七大將以村民委員會(huì)、居民委員會(huì)制度為主要內(nèi)容的基層群眾自治制度與多黨合作與政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度并列為基本政治制度，從而使中國特色社會(huì)主義政治制度更加完善。當(dāng)然，盡管人民參政渠道不斷拓寬，基層社會(huì)自治程度不斷加深，但廣泛的、生動(dòng)的直接民主不能替代代議民主，從某種意義上講，如果不實(shí)行人民代表大會(huì)制度，不將國家政權(quán)建立在人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)上，政治參與和群眾性自治也就沒有了保障。直接民主制度不能替代人民代表大會(huì)制度的地位和作用。在中國，人民當(dāng)家作主應(yīng)當(dāng)是直接民主與間接民主相輔相成、基層民主與代議民主“上下呼應(yīng)”的民主。[5]

——人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的根本制度。依法執(zhí)政是國家民主與法治的基本要求，依法執(zhí)政與通過人民代表大會(huì)執(zhí)政是一個(gè)問題的兩個(gè)方面，兩者互為表里、相輔相成，通過人民代表大會(huì)執(zhí)政是依法執(zhí)政的要求和保障，是政黨執(zhí)政應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則和路徑。在中國政治體制中，執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)的關(guān)系是最為關(guān)鍵的政治關(guān)系，是人民代表大會(huì)制度的重大內(nèi)容，這一政治關(guān)系的本質(zhì)要求是突出人民代表大會(huì)對(duì)政黨執(zhí)政的功能，指導(dǎo)這一政治關(guān)系的原則是黨政統(tǒng)一原則和民主、科學(xué)、依法執(zhí)政的原則。完善人民代表大會(huì)制度，就是要貫徹黨政統(tǒng)一原則和民主、科學(xué)、依法執(zhí)政的原則，突出人民代表大會(huì)對(duì)政黨執(zhí)政的作用，保證人民代表大會(huì)成為執(zhí)政黨民主、科學(xué)、依法執(zhí)政的機(jī)關(guān)。從這樣的意義上講，人民代表大會(huì)是共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的國家機(jī)關(guān)，是民主、科學(xué)、依法執(zhí)政的組織途徑，人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的根本制度。

從民主執(zhí)政的角度看，執(zhí)政黨必須與國家政權(quán)形成必要的結(jié)合，只有與國家政權(quán)中最民主的部分結(jié)合起來，才能既避免黨政合一，又促進(jìn)民主執(zhí)政。一府兩院民主產(chǎn)生，但政府、法院、檢察院不是民主組織，人民代表大會(huì)是國家政權(quán)體系中最民主的部分，包括它的產(chǎn)生和運(yùn)作。民主執(zhí)政就要求執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)的結(jié)合，通過人民代表大會(huì)執(zhí)政是民主執(zhí)政的具體表現(xiàn)。從科學(xué)執(zhí)政的角度看，無論采用什么樣的政黨制度，無論西方國家還是發(fā)展中國家，政黨執(zhí)政都必須符合政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律和政黨政治規(guī)律。一方面，執(zhí)政黨的路線方針政策應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)民意和反映規(guī)律，政黨執(zhí)政涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方方面面，這就需要執(zhí)政黨準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和把握并遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會(huì)和生態(tài)文明的規(guī)律，另一方面，執(zhí)政黨的自身建設(shè)和執(zhí)政活動(dòng)必須遵循政黨政治規(guī)律，尤其是黨政關(guān)系規(guī)律，其中包括政黨政治、選舉政治、代議政治三位一體的規(guī)律?？茖W(xué)執(zhí)政要求執(zhí)政黨充分尊重代議政治規(guī)律，實(shí)現(xiàn)與人民代表大會(huì)的適度結(jié)合，創(chuàng)新符合民主法治要求的黨政關(guān)系，通過人民代表大會(huì)執(zhí)政。

——人民代表大會(huì)制度是推進(jìn)法治國家建設(shè)的根本制度。人民代表大會(huì)制度是組織國家政權(quán)的制度，國家權(quán)力機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)的根本屬性，這決定了人民代表大會(huì)在國家政權(quán)體系中的基礎(chǔ)地位。[6]在國家政權(quán)體系中，人民代表大會(huì)與一府兩院的關(guān)系以及一府兩院的相互關(guān)系是最基本的政治關(guān)系，是人民代表大會(huì)制度的基本內(nèi)容，這些政治關(guān)系的本質(zhì)要求是突出國家政權(quán)體系的民主性和法治性，規(guī)范這些政治關(guān)系的原則是民主集中制原則和依法治國原則。完善人民代表大會(huì)制度，就是要貫徹民主集中制原則和依法治國原則，突出國家政權(quán)體系的民主法治化，保障人民代表大會(huì)成為實(shí)施依法治國、推進(jìn)法治國家建設(shè)的第一位和樞紐性的國家機(jī)關(guān)。[7]從這樣的意義上講，人民代表大會(huì)是法治國家建設(shè)的組織機(jī)關(guān)，是實(shí)施依法治國戰(zhàn)略的責(zé)任機(jī)關(guān)，人民代表大會(huì)制度是推進(jìn)法治國家建設(shè)的根本制度。

依法治國，建設(shè)法治國家的基礎(chǔ)是科學(xué)立法，建立完備的國家法制。人民代表大會(huì)制度是形成和完善國家法律體系的根本制度。人民代表大會(huì)是科學(xué)立法、建立完備法制的主體機(jī)關(guān)；依法治國，建設(shè)法治國家的關(guān)鍵是依法行政、公正司法，建設(shè)民主法治政府，推進(jìn)依法獨(dú)立司法。一方面，人民代表大會(huì)制度是促進(jìn)政府與法律有效結(jié)合的根本制度，政府由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督的制度保證著政府的民主性，作為權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)以執(zhí)法為使命，組織權(quán)限、行為過程、責(zé)任水平受到法律約束，從而保證了政府的法治性；另一方面，人民代表大會(huì)制度是保證法院、檢察院依法獨(dú)立公正行使司法職權(quán)的根本制度，以憲法與法律為紐帶確立一府兩院的關(guān)系，使法院、檢察院通過訴訟和監(jiān)督促進(jìn)依法行政，從而維護(hù)法治國家的進(jìn)程；依法治國，建設(shè)法治國家的保障是權(quán)力監(jiān)督和制約，人民代表大會(huì)制度是形成權(quán)力監(jiān)督和制約的根本制度。除了建立在人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)上的一府兩院形成相互制約外，人民代表大會(huì)的權(quán)力監(jiān)督，包括完善憲法實(shí)施機(jī)制尤其是維護(hù)憲法權(quán)威的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)促進(jìn)和保障法治國家建設(shè)有著更為根本的作用。