二、人民代表大會(huì)制度與完善治理體系、提升治理能力、實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化

中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確提出全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國(guó)家治理體系與中國(guó)特色社會(huì)主義制度相適應(yīng)，就要求在國(guó)家根本政治制度基礎(chǔ)上構(gòu)建和完善國(guó)家治理體系，形成以人民為主體、以執(zhí)政黨為核心、以國(guó)家政權(quán)為主導(dǎo)力量、以地方為基本層面、以社會(huì)為協(xié)同的完整統(tǒng)一體，在執(zhí)政能力、權(quán)力能力、行政能力、司法能力以及地方自主治理能力、社會(huì)協(xié)同治理能力等有效整合中提升國(guó)家治理能力。完善國(guó)家治理體系，提升國(guó)家治理能力，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須不斷完善人民代表大會(huì)制度并充分發(fā)揮其基石作用。

——人民在國(guó)家治理體系中擁有主體地位。國(guó)家治理體系屬于人民，完善國(guó)家治理體系，提升國(guó)家治理能力，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)人民的主體地位；國(guó)家治理依靠人民，國(guó)家治理亦即人民治理，依靠人民治理國(guó)家是國(guó)家治理的必經(jīng)之路；國(guó)家治理為了人民，國(guó)家治理的根本宗旨是為了人民，為了最廣大人民的根本利益。完善國(guó)家治理體系，提升國(guó)家治理能力，必須遵循“屬于人民、依靠人民、為了人民”的根本原則。體現(xiàn)“屬于人民、依靠人民、為了人民”民主原則的實(shí)踐有兩個(gè)基本面向，一是公民行使政治權(quán)利參加國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理，這需要完善憲法公民政治權(quán)利制度，尤其需要不斷拓寬政治參與渠道，釋放公民政治權(quán)利的效應(yīng)；二是人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，這需要不斷完善人民代表大會(huì)制度，完善代議政制的程序和形式，以及“人民代表大會(huì)-人民代表-人民”關(guān)系的制度化。從這樣的意義上講，完善人民代表大會(huì)制度，直接關(guān)系著人民在國(guó)家治理體系中的主體地位，直接關(guān)系著以民主化、法治化為基本內(nèi)涵的國(guó)家治理的現(xiàn)代化。

——執(zhí)政黨在國(guó)家治理體系中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。共產(chǎn)黨與人民代表大會(huì)的關(guān)系決定了國(guó)家治理體系的中國(guó)特色。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)核心作用主要以加強(qiáng)與作為國(guó)家政權(quán)體系核心的人民代表大會(huì)的關(guān)系加以體現(xiàn)。共產(chǎn)黨執(zhí)政能力是國(guó)家治理能力的重要組成部分，甚至可以說(shuō)，執(zhí)政能力是國(guó)家治理能力的關(guān)鍵。通過(guò)人民代表大會(huì)執(zhí)政是完善國(guó)家治理體系的基本需要，也是提升執(zhí)政能力和國(guó)家治理能力的體制機(jī)制、方式方法的保障；而民主、科學(xué)、依法執(zhí)政既是國(guó)家治理體系的運(yùn)作原則和形態(tài)，也是提升執(zhí)政能力和國(guó)家治理能力的指導(dǎo)思想、基本原則的保障。如何改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮執(zhí)政黨在國(guó)家治理體系中統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)八方的作用，通過(guò)黨內(nèi)民主和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)確保路線、方針、政策的正確性，如何推進(jìn)執(zhí)政黨民主、科學(xué)、依法執(zhí)政，通過(guò)人民代表大會(huì)執(zhí)掌政權(quán)以確保執(zhí)政的有效性、國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定性和政權(quán)運(yùn)作的方向性，都直接關(guān)系著國(guó)家治理體系的完善程度、國(guó)家治理的整體能力和國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程。

——國(guó)家政權(quán)在國(guó)家治理體系中體現(xiàn)主導(dǎo)功能。人民代表大會(huì)與“一府兩院”構(gòu)成國(guó)家政權(quán)體系，人民代表大會(huì)在國(guó)家政權(quán)體系中處于中心地位，其權(quán)力能力在國(guó)家治理能力體系中具有核心地位，“一府兩院”的行政能力和司法能力是國(guó)家治理能力的重要組成部分。在人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)上，完善“一府兩院”體制，在改善“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督關(guān)系的同時(shí)，尤其需要進(jìn)一步完善一府兩院相互間的關(guān)系。一方面，健全“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度，充分體現(xiàn)人民代表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位和權(quán)威，確保國(guó)家權(quán)力的民主運(yùn)行和集中統(tǒng)一行使；另一方面，需要調(diào)整和規(guī)范政府與法院、檢察院的關(guān)系，將這些關(guān)系建立在權(quán)力分工制約的原則指導(dǎo)下，規(guī)范在人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)上。完善人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)上的“一府兩院”體制，形成司法對(duì)行政的制約機(jī)制，對(duì)于確立國(guó)家治理體系的內(nèi)在邏輯，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

——地方治理在國(guó)家治理體系中至為重要。在國(guó)家主權(quán)意義上，單一制下國(guó)家與地方的關(guān)系強(qiáng)調(diào)國(guó)家主權(quán)與國(guó)家憲法和中央政府相統(tǒng)一。這里的中央政府是主權(quán)意義上的中央政府，而不是治理意義上的中央政府。在國(guó)家治理意義上，中央與地方的關(guān)系應(yīng)當(dāng)建立在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，合理劃分中央與地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)，完善相應(yīng)的立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)配置，構(gòu)建完整統(tǒng)一、協(xié)調(diào)高效的國(guó)家治理體系。在國(guó)家治理中，中央與地方關(guān)系的基本原則是充分發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性。如前所述，在人民代表大會(huì)制度體系的三個(gè)層面上都存在中央與地方的關(guān)系。換言之，只有在人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)上調(diào)適和規(guī)范中央與地方的關(guān)系，貫徹發(fā)揮兩個(gè)積極性的原則，才能保障地方自主治理并與中央治理相統(tǒng)一。完善人民代表大會(huì)制度基礎(chǔ)上的中央與地方關(guān)系，既保障地方治理的自主性，激發(fā)基層治理的活力，又保持國(guó)家治理體系的完整統(tǒng)一，提升整體國(guó)家治理能力，這對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化無(wú)疑具有深遠(yuǎn)的影響。

——社會(huì)協(xié)同在國(guó)家治理體系中不可或缺。完善國(guó)家治理體系，必須實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系結(jié)構(gòu)化。國(guó)家治理結(jié)構(gòu)既包括中央與地方的縱向上的上下結(jié)構(gòu)，又包括一個(gè)政權(quán)層面橫向上的前后左右結(jié)構(gòu)，也包括國(guó)家與社會(huì)關(guān)系意義上的內(nèi)外結(jié)構(gòu)。協(xié)同治理是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要特征，建立在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系基礎(chǔ)上的社會(huì)協(xié)同成為國(guó)家治理不可或缺的一部分。人民是國(guó)家治理的恒定主體，這意味著國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系是國(guó)家治理體系的基本內(nèi)容，它在一定意義上反映了國(guó)家治理體制機(jī)制，也在一定程度上決定著國(guó)家治理的水平。人們通常認(rèn)為，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系呈現(xiàn)強(qiáng)國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)、強(qiáng)國(guó)家-弱社會(huì)、弱國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)、弱國(guó)家-弱社會(huì)等四樣形態(tài)。不少學(xué)者認(rèn)為，“強(qiáng)國(guó)家-強(qiáng)社會(huì)”形態(tài)(powerful state-powerful society mode)是一種理想的模式。實(shí)際上，一個(gè)適度的國(guó)家（主要表現(xiàn)為職能適度的政府）加上一個(gè)適中的社會(huì)（主要指社會(huì)結(jié)構(gòu)適中及其相應(yīng)的社會(huì)能力），才能夠形成國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的良性狀態(tài)，才能形成國(guó)家治理體系中良好的社會(huì)協(xié)同。如前所言，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系反映著一個(gè)國(guó)家的治理水平，實(shí)現(xiàn)善治的關(guān)鍵是處理好國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。建立政府與社會(huì)、政府管理與社會(huì)自治的良性互動(dòng)和分工協(xié)作，才是社會(huì)管理創(chuàng)新之道，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化之路。