現(xiàn)行法律對農(nóng)村集體建設(shè)用地有關(guān)的規(guī)定雖然嚴格，但在集體土地使用的流轉(zhuǎn)、管理上，國土資源部也一直在做相關(guān)試點、試驗和政策的突破和改革。事實上，各地用集體建設(shè)用地進行建設(shè)的情況也十分普遍，形式多樣，主體多元，并呈現(xiàn)出很明顯的區(qū)位特征，越靠近城鎮(zhèn)周邊，集體土地用于建設(shè)的情況越明顯。

近幾年來，在集體建設(shè)用地上出現(xiàn)了很多新的形式。農(nóng)民可以用自己的地進行建設(shè)，不用經(jīng)過征收的方式，其中包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的做法。如果建設(shè)用地緊張，可以通過提高現(xiàn)有的農(nóng)村建設(shè)用地的使用效率，通過歸并、讓農(nóng)民集中居住，把一些低效利用的土地騰退出來復(fù)耕，就可以把相應(yīng)的農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)去使用，這樣的方法在管理上叫做城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，也是現(xiàn)行政策許可的一種做法。增減掛鉤的做法是緩解目前農(nóng)村用地矛盾的一個很好的手段，在很多地區(qū)受到了普遍歡迎，實施效果很好。

關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，雖然說有很多的限制，但國土資源部一直沒有放棄對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的嘗試和努力。從2000年左右開始，我們陸續(xù)在全國安排了很多試點，很多地方出臺了地方性的條文。最有代表性的就是廣東省，出臺了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，明確規(guī)定，農(nóng)村的集體建設(shè)用地除了不能用于房地產(chǎn)開發(fā)以外，可以用于工業(yè)、旅游等其他建設(shè)、開發(fā)，而且可以像國有土地一樣以出讓、轉(zhuǎn)讓等方式使用。

對土地使用制度改革報道的最多的就是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。這樣的提法并不是十八屆三中全會剛剛提出的。在十七屆三中全會《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中就已經(jīng)提出來了。十七屆三中全會提出，在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種形式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益。五年以前中央的文件里已經(jīng)做了相關(guān)的規(guī)定，但五年以后沒有并得到落實。最主要的原因是，當(dāng)時僅僅在中央文件層面作出了這樣的規(guī)定，而《土地管理法》沒有做出相應(yīng)的修改，所以地方不好操作。

十八屆三中全會又重提了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，這并不是在五年以前基礎(chǔ)上的一個簡單重復(fù)，而是有進步的。十七屆三中全會分圈內(nèi)圈外，對于城市規(guī)劃建設(shè)區(qū)外的土地，才允許農(nóng)民用自己的地參與建設(shè)。十八屆三中全會已經(jīng)打破了“圈”的限制，只要農(nóng)民集體建設(shè)用地符合規(guī)劃、符合用途管制原則、依法取得，都可以擁有國有土地同等的權(quán)利，可以用自己的地去參與建設(shè)。同時，又體現(xiàn)了十八屆三中全會中強調(diào)的“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”。增值收益的分享在文件中以各種各樣的方式出現(xiàn)了好幾個地方，尤其提到了向農(nóng)民個人傾斜。這個提法是十八屆三中全會在土地制度改革上最濃重的一筆，是未來改革最可書、可寫、可做一些政策性突破的主要方面。

對增值收益的分享，我們原來一直強調(diào)分蛋糕，一個蛋糕就這么大，我們多分給農(nóng)民一點，可能國家就少得一點。但這次的文件提出，我們不僅僅是在分蛋糕的時候多給農(nóng)民分一塊，同時也把城市未來土地增值收益的這塊蛋糕做大了，還可以給農(nóng)民分一些，這樣農(nóng)民分得的蛋糕才能更多。

前一段社會上熱傳一個“383”方案。這個方案為什么引起那么大的關(guān)注？因為它對小產(chǎn)權(quán)房的處理給了一個出路，在這方面十八屆三中全會并沒有采納這個方案的提議。所以，大家很關(guān)注的小產(chǎn)權(quán)房問題在目前來講還不會放松管理，還不會有釋放的政策出臺。但社會各界還是對“383”改革方案寄予了很大的厚望，未來也可能會在這個方面作出一些相關(guān)的調(diào)整。

關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)定，我們還是執(zhí)行國土資源部的最嚴格的一些規(guī)定。目前的政策還停留在2012年國土資源部公布的關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的處理思路，即對于小產(chǎn)權(quán)房的處理將采取先清理后治理的方式，“在建和未售、侵占耕地的小產(chǎn)權(quán)房”是主要的清理對象。對于那些占用耕地的小產(chǎn)權(quán)房肯定會毫不留情，沒有任何討論的余地，而且要杜絕小產(chǎn)權(quán)房繼續(xù)發(fā)展。

現(xiàn)在，在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地出租問題很普遍。農(nóng)民的房子分割成很小的單元出租給外來務(wù)工人員做出租房。如果從文件的精神來理解，這種房屋增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，如果不是占用耕地建的，而是在現(xiàn)有的存量建設(shè)用地上建的，未來有可能國家會對此做出相應(yīng)調(diào)整。因為這確實是解決外來人口居住難的一個好辦法。目前利用集體土地建公租房，在全國僅有北京和上海兩個城市有這樣的嘗試和探索。

關(guān)于宅基地管理方面的的相關(guān)政策規(guī)定以及未來發(fā)展方向

宅基地管理確實是農(nóng)村土地管理中的一個非常突出的矛盾。從國土資源部掌握的數(shù)據(jù)來看，目前有兩類違法用地最突出：一類是國家重點項目建設(shè)用地，另一個是農(nóng)民宅基地。農(nóng)民宅基地的違法用地占到了違法用地總數(shù)的50%多，從面積上來看是比較小的，涉及到的人員較多。所以，國家對違法占用土地建宅基地的問題非常重視。

《土地管理法》第62條對農(nóng)民宅基地有著明確的規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依法辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。可以說，現(xiàn)行法律對農(nóng)村宅基地的管理非常嚴格。

宅基地的管理目前存在著兩難問題，農(nóng)村的人在減少，但是用地卻沒有減少。正是這樣的問題催生了剛才介紹的農(nóng)村和城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤的政策。在宅基地管理上存在著空心村問題。農(nóng)民蓋房子的時候喜歡去建一棟新的，不喜歡在老宅上翻新，這樣就造成了村子不斷往外擴，人都去外圍居住了，但老的房子卻沒有拆，造成了空心村。另外一點是城中村，城鎮(zhèn)周邊農(nóng)民受利益的驅(qū)使不斷把房子加高，然后把房子出租，獲得房租的收入。空心村和城中村，是宅基地管理上比較突出的問題。現(xiàn)在的政策是要引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，在建成區(qū)內(nèi)不再審批單家獨立的宅基地，鼓勵農(nóng)民上樓，也會節(jié)約一部分建設(shè)用地，騰退出來的土地可以解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地不足的矛盾。同時，在經(jīng)濟條件比較好、土地資源供需矛盾突出的地方，比如江蘇、浙江、廣東、福建等地，也在探索宅基地有償使用。在不能保障每家每戶申請就可以得到批準的條件下，有償使用宅基地。我拿出一塊地，大家可以來競拍，使用要付出一定的成本，這樣也可以鼓勵農(nóng)民節(jié)約使用土地。通過經(jīng)濟手段引導(dǎo)農(nóng)民少占用地。

三中全會也提到新型城鎮(zhèn)化的問題。未來在新型城鎮(zhèn)化方面會出臺轉(zhuǎn)移支付和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的機制。如果當(dāng)?shù)卣{外來人口比較多，可以獲得比較多的轉(zhuǎn)移支付。這可能是政府對新型城鎮(zhèn)化除了在土地政策上進行探索之外的嘗試。在中央轉(zhuǎn)移支付的層面上也會對吸納進城農(nóng)民做相應(yīng)的考慮。

關(guān)于土地管理進一步的改革措施和改革的試點在決定公布之后會陸陸續(xù)續(xù)的開展，在這里先告訴大家，最主要的就是集體建設(shè)用地方面會率先出臺相關(guān)的一些政策和辦法。

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